已討論多年地方政府自行發(fā)債的大門(mén)終于打開(kāi)了。
有媒體披露，《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《辦法》）主要在于應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的地方政府集中到期償還債務(wù)的高潮。如果不能在債務(wù)第一波高峰來(lái)臨之前允許地方政府自行發(fā)債務(wù)，那很可能地方政府不少在建項(xiàng)目資金突然斷流，把地方政府融資平臺(tái)潛藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)完全暴露出來(lái)，從而引發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)及中國(guó)銀行危機(jī)、金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等。
不過(guò)，筆者理解，《辦法》的出臺(tái)估計(jì)并非僅是一項(xiàng)化解地方政府短期的融資的方式。或主要是為了解決即將集中到期的地方政府債務(wù)償還的問(wèn)題，而可能是通過(guò)這個(gè)試點(diǎn)來(lái)解決當(dāng)前地方財(cái)政來(lái)源的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。因?yàn)椋汀掇k法》所試點(diǎn)的地方來(lái)看，是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)及財(cái)政狀況最好的。這些省市的財(cái)政狀況一向良好，根本不存在集中到期債務(wù)償還的違約問(wèn)題。假定這些地方財(cái)政狀況不好，在《辦法》額度內(nèi)自行發(fā)債，與這幾個(gè)地方財(cái)政要支出的項(xiàng)目比也是杯水車(chē)薪。因此，這幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市自行發(fā)債，更主要是通過(guò)這種試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后對(duì)國(guó)內(nèi)地方財(cái)政體制進(jìn)行重大改革。
對(duì)于地方政府自行發(fā)債，有人認(rèn)為關(guān)鍵在于控制風(fēng)險(xiǎn)，避免地方官員在獲得發(fā)債權(quán)之后，不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和后果，濫用發(fā)債權(quán)；也有人質(zhì)疑這種地方政府自行發(fā)債的合法性。對(duì)于地方政府自行發(fā)債，這些問(wèn)題自然是重要的。如果這種債券發(fā)行由中央財(cái)政擔(dān)保，那么地方政府把這種發(fā)債額度使用到極致是必然的。還有，作為一項(xiàng)重大財(cái)政體制改革，僅是以試點(diǎn)的方式來(lái)推行，也是缺乏法理上的基礎(chǔ)。
不過(guò)，在筆者看來(lái)，這些還不是《辦法》所面臨的問(wèn)題中最為重要的方面。因?yàn)椋?STRONG>在近十年間，隨著金融市場(chǎng)發(fā)展及金融工具增加，為了短期的GDP快速增長(zhǎng)，每一級(jí)的政府無(wú)不在其權(quán)力范圍內(nèi)過(guò)度使用各種信用工具。而從已有經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，哪個(gè)地方政府能把不同的金融工具使用到極致，哪個(gè)地方的GDP就能有更快的增長(zhǎng)。特別是2008年9月美國(guó)金融危機(jī)之后，這種觀念更是深入到每個(gè)政府官員的頭腦中。大家可以看到，早兩年，地方政府融資平臺(tái)之所以能快速增長(zhǎng)，就與這種融資理念有關(guān)。據(jù)查，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)近11萬(wàn)億元的貸款，地方政府基本上沒(méi)有將其考慮在到期償還的范圍內(nèi)。如果是這樣，建立任何地方政府的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)管理體系也都可能鞭長(zhǎng)莫及。比如，各地的土地出讓金的監(jiān)督使用風(fēng)險(xiǎn)，不也是有一套風(fēng)險(xiǎn)約束管理制度嗎？但這些制度對(duì)地方政府約束力多強(qiáng)呢？這些年來(lái)地方政府對(duì)土地財(cái)政的強(qiáng)激勵(lì)從未減弱過(guò)。
還有，近些年來(lái)，地方政府的公共項(xiàng)目支出都在成倍增長(zhǎng)，地方政府公共財(cái)政支出的規(guī)模越來(lái)越大。這僅是在城市化的快速進(jìn)程中推動(dòng)公共財(cái)政支出快速增長(zhǎng)嗎？可以說(shuō)，在中國(guó)，無(wú)論經(jīng)濟(jì)富裕的地方還是落后的地方，幾乎所有地方政府都對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施粗放型的經(jīng)營(yíng)特別感興趣。因此，全國(guó)各地的大中小城市的街道越修越寬，城市基礎(chǔ)設(shè)施越修越多，其造價(jià)也越來(lái)越高。這樣，不僅當(dāng)?shù)谿DP上去了，政府官員的業(yè)績(jī)上去了，而且也給這些官員提供了巨大的尋租空間。很清楚，如果地方政府粗放型的城市化經(jīng)營(yíng)理念不改變，或整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)低效率現(xiàn)象不扭轉(zhuǎn)，那么，僅僅依靠地方債風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的制衡是無(wú)濟(jì)于事的。
應(yīng)該看到，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整，地方政府的“土地財(cái)政”風(fēng)險(xiǎn)將逐漸地暴露出來(lái)。地方政府自行發(fā)債是化解其風(fēng)險(xiǎn)的一種方式，而且這種化解方式需要一系列制度安排來(lái)保證，否則，它或?qū)⒅圃炝硗庖徊ń鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。而且，要解決地方政府的土地財(cái)政問(wèn)題，還得對(duì)現(xiàn)有房地產(chǎn)稅收制度、土地出讓金制度、公共財(cái)政制度、政府官員的考核制度及政治民主制度等多方面入手，進(jìn)行重大制度改革。只有這樣，才能建立起地方政府自行發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)管理與制衡配套機(jī)制，保證地方政府在保障民生的前提下有效運(yùn)行。可見(jiàn)，地方政府債自主發(fā)行不僅在于試點(diǎn)，更重要的是要借此東風(fēng)著手一系列重大制度改革，并由此真正建立起公共財(cái)政均等化的現(xiàn)代財(cái)政制度。
