|
據(jù)報道，近期國土資源部對需報國務院批準建設用地的城市范圍進行了調整，除原規(guī)定需報國務院批準用地84個城市外，自2011年起，國務院再上收秦皇島等22城市建設用地審批權。
一般而言，這會被解讀成為是嚴格土地制度的一個舉措。雖然中央政府已經多次強調要嚴格土地制度，但是各地方政府為了自己的利益考慮，往往是上有政策，下有對策。以此前媒體報道的高爾夫球場建設為例，2004年國務院辦公廳下發(fā)了《關于暫停新建高爾夫球場的通知》，但是此禁令下發(fā)之后，全國還是新建了將近400多家球場。如果從高爾夫球場的建設教訓來看，在實踐過程中，地方政府以各種形式突破用地規(guī)劃增加建設用地的現(xiàn)象可能也會大幅度發(fā)生。作這樣的預判，并不是對政府管理能力的否定，而是由事先規(guī)劃的局限所決定的。
按照《土地管理法》第17條的規(guī)定，“各級人民政府應當依據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃�！钡�，土地利用總體規(guī)劃并不僅僅是由本級人民政府制定，因為在第18條還規(guī)定“下級土地利用總體規(guī)劃應當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。”這意味著一個城市要發(fā)展成什么樣子，并不是由這個城市本身決定，而是由這個城市的上一級機構決定。
由上級來決定其治下城市的發(fā)展，一個最大的好處就是可以平衡其轄區(qū)內的各個城市的發(fā)展。為此，《土地管理法》第18條還特意指出，“地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標�！闭沁@個規(guī)定，為不少地區(qū)進行跨地區(qū)的土地用地指標交易提供了法律上的前提。
但是，這種由上級決定下級城市發(fā)展的模式也存在著諸多的弊端。一個非常明確的事實是，在現(xiàn)有的體制下，下一級的機構沒有權力來對上級機構的決定產生法律意義上的監(jiān)督。而上一級的機構無需對其決定承擔法律責任，但是由土地規(guī)劃而產生的用地指標卻能夠對治下的某個城市產生實質性的影響。在現(xiàn)實的過程中，這個由上級決定的土地利用總體規(guī)劃往往會成為限制縣一級城市發(fā)展的緊箍咒。
同時，在現(xiàn)有的模式下，各個行政區(qū)劃內的建設用地總量都是固定的，不能夠隨便增加。而處在城市化進程中的中國，建設用地指標就成為不少地區(qū)急切需要解決的問題。由于指標被控制在上一級政府手里，相關國土規(guī)劃部門就成了下一級地方政府公關的對象。
我們不懷疑土地利用總體規(guī)劃的目的，就是為了更好地集約利用土地，保護土地資源。但是在我看來，過于迷信計劃的作用，忽視土地市場的價格機制，這才是導致土地市場亂象的根源。城市化在發(fā)展，建設需要土地，耕地也需要土地，平衡兩者之間最好的辦法就是建立一個以價格機制為基礎的市場。假設土地價格很高，那誰愿意多占耕地呢？而在現(xiàn)在土地市場尚未建立的前提下，在我看來一切的嚴格管理只能夠是將資源傾斜至那些和權力接近的機構，而那些真正需要土地的市場主體將不得不以更高的價格獲得土地。
|