轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式面臨著突出的矛盾和問題。例如：要不要下決心改變政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式，要不要改變以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，要不要確立以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型目標。解決這些問題，關(guān)鍵在于要以政府轉(zhuǎn)型為重點改革中央地方關(guān)系。就此，提出以下三個問題與大家討論。
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一、要不要改變政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式？ |
當(dāng)前，如何評價政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式還有著較大分歧。應(yīng)當(dāng)說政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式有其特定的歷史背景與歷史貢獻。在經(jīng)濟起飛階段和市場經(jīng)濟形成過程中，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式，能把社會資源有效集中在投資建設(shè)上，并保持著較高的投資率。我的看法是，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式盡管在中國經(jīng)濟起飛中扮演過重要角色，但它不利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，也不是“中國模式”的主要特點。
1.在市場經(jīng)濟體制初步形成后，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式的弊端開始凸顯，其風(fēng)險逐步積累。
首先，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式使政府、尤其是地方政府把主要力量放在投資擴張上，導(dǎo)致投資增長過快，不斷加劇投資—消費失衡。其次，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式消耗大量資源，加大資源環(huán)境壓力。例如，一些省區(qū)市的“十二五”規(guī)劃，都是以投資的快速擴張和能源的過高需求作為增長的兩大支撐條件。
2.政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式偏離了政府的主要職能。
在市場經(jīng)濟體制下，政府的基本職能是創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護社會公平正義。從現(xiàn)實情況看，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式，使地方政府的主要精力放在抓速度、抓投資、抓項目上。這樣，就傾向于把經(jīng)濟增長與全面發(fā)展劃等號，使公共服務(wù)在多方面欠賬，由此不能不導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展的失衡。并且，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式使“重增長、輕改革”的問題逐步突出，并成為改革現(xiàn)實困境的重要因素。
3.長期實行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式帶來GDP主義的膨脹。
從地方層面看，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式的突出特征是：以追求GDP增長速度為首要目標、以擴大投資規(guī)模為重要任務(wù)、以土地批租和上重化工業(yè)項目為突出特點、以資源配置的行政控制和行政干預(yù)為主要手段。今天看來，這種增長方式使GDP主義盛行，具有明顯的不可持續(xù)性。
政府轉(zhuǎn)型提出已有七、八年時間，為什么矛盾問題仍很突出？從現(xiàn)實的情況看，不放棄政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式，政府轉(zhuǎn)型難以破題。
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二、要不要改變以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系？ |
從現(xiàn)實看，現(xiàn)行的財稅體制強化政府的投資沖動，以GDP增長為主要標準的干部考核機制助推官員對GDP總量的過度追求。以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線改革中央地方關(guān)系，關(guān)鍵在于盡快改變以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。
1.地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式源于以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。
在現(xiàn)行中央地方財稅關(guān)系下，地方GDP總量越大，地方財政增加越快。再加上中央對地方官員的考核，地方經(jīng)濟增長是硬指標。這樣，地方政府不可能不以GDP總量的增長作為主要目標。就是說，不改變以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式的改變是缺乏前提條件的。
2.投資-消費的嚴重失衡與現(xiàn)行的中央地方關(guān)系直接相關(guān)。
我國的消費率逐年走低，已成為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突出矛盾。為此，“十二五”能否初步實現(xiàn)由投資主導(dǎo)向消費主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，既是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的成敗所在，也是改革攻堅的重點所在；既影響短期宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，又決定著長期的可持續(xù)增長。
問題在于，在現(xiàn)行中央地方關(guān)系下，地方政府通過地方投融資平臺，進一步加大投資比重，由此進一步加大投資-消費關(guān)系的嚴重失衡。據(jù)統(tǒng)計，到2010年底，全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額共計10.7萬億元。地方政府大量舉債搞投資建設(shè)，不僅難以改變投資主導(dǎo)的格局，還將為中長期經(jīng)濟增長埋下隱患。
3.中央地方關(guān)系要從經(jīng)濟總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閲袷杖雽?dǎo)向。
“十二五”經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實質(zhì)，是實現(xiàn)發(fā)展導(dǎo)向由經(jīng)濟總量向國民收入的轉(zhuǎn)變，走公平與可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展之路�？陀^講，這些年事實上形成的中央地方關(guān)系，就在于現(xiàn)行的經(jīng)濟增長方式具有國富優(yōu)先發(fā)展的突出特征。例如：GDP增長長期快于居民收入增長；國家財政收入增長成倍快于GDP增長；國有資本擴張成倍快于GDP增長。這種國富優(yōu)先的增長偏好投資，既是形成以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系的重要因素，又是造成投資-消費關(guān)系失衡的深刻背景。
在這種國民收入分配格局下，其結(jié)果必然是：第一，國家生產(chǎn)力增長優(yōu)先并快于民眾消費能力的增長，導(dǎo)致社會總需求不足，使經(jīng)濟發(fā)展缺乏內(nèi)生動力。第二，國家和地方的財政收入增長明顯高于城鎮(zhèn)居民的收入增長，因此增大了政府與社會的矛盾。以土地增值收益為例，大量向地方政府集中，失地農(nóng)民的收益比例太低。為此，實現(xiàn)中央地方關(guān)系由經(jīng)濟總量導(dǎo)向到國民收入導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于確立并實施民富優(yōu)先的改革發(fā)展導(dǎo)向，并按此加快推進事權(quán)與財力相匹配的財稅體制改革。
從總體上說，推進以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線的行政體制改革，主要矛盾焦點在于要不要改變以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。沒有這個大前提，改革現(xiàn)行的中央地方關(guān)系將十分困難。
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三、要不要確立以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型目標？ |
在市場經(jīng)濟體制初步建立后，政府是以公共服務(wù)為中心還是以經(jīng)濟建設(shè)為中心？這是政府轉(zhuǎn)型的一個大前提。從實際的需求看，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的主體是企業(yè)和社會。要使企業(yè)和社會以經(jīng)濟建設(shè)為中心，就需要政府全心全意做好公共服務(wù)，一心一意地解決好民生問題，創(chuàng)造和改善以經(jīng)濟建設(shè)為中心的制度環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。就是說，不確立以公共服務(wù)為中心的政府發(fā)展理念，難以走上公平與可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展之路。
1.堅持市場主導(dǎo)基礎(chǔ)上強化政府作用。
在經(jīng)濟生活領(lǐng)域，是“堅持市場主導(dǎo)基礎(chǔ)上強化政府作用”還是實行“政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上發(fā)揮市場作用”？這一問題尚未得到很好的解決，使政府干預(yù)市場微觀運行在某些地方成為常態(tài)，例如：政府占有和控制的資源不是在縮小而是在擴大，這使市場配置資源的基礎(chǔ)性作用受到一定削弱。有人對“小政府、大市場、大社會”提出質(zhì)疑。問題的關(guān)鍵在于：首先，現(xiàn)行的政府規(guī)模及其權(quán)力是大還是��？面對居高不下的行政開支以及行政控制范圍的增大，能得出“小政府”的結(jié)論嗎？其次，“小政府”是相對于“大市場”、“大社會”而言。政府再大，也不可能大于市場和社會。所謂“小政府”不單是指政府的規(guī)模，主要的是政府職能規(guī)范，“小”而有效，“小”而很強。若變成“大政府”、“小市場”、“小社會”那又是一個什么樣的結(jié)局呢？
2.以公益性為重要目標優(yōu)化國有資源配置。
經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國已開始進入到以人的自身發(fā)展為重點的發(fā)展型新階段，公共產(chǎn)品短缺取代私人產(chǎn)品短缺成為突出的社會矛盾。在這個特定背景下，國有資源應(yīng)更多地向公共領(lǐng)域配置。從現(xiàn)實情況看，國有資源長期被更多地用在做大GDP上。這樣，不僅不利于加快改善民生，而且擠占了民營經(jīng)濟發(fā)展的空間，使壟斷行業(yè)改革難上加難。為此，要以公益性為導(dǎo)向、以改善民生為目標調(diào)整和優(yōu)化國有資源配置。
3.按照公共服務(wù)職責(zé)分工確定中央地方關(guān)系。
這是因為：第一，在市場經(jīng)濟條件下，政府職能的有效性不在于直接搞投資建設(shè)，而在于通過良好的公共服務(wù)創(chuàng)造好的經(jīng)濟社會環(huán)境。建立中央地方公共服務(wù)分工體制，大大強化政府的公共服務(wù)職能，更有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更有利于保障和改善民生。第二，中央地方公共服務(wù)職責(zé)分工的明確化、法定化，將為改變現(xiàn)行GDP政績觀創(chuàng)造重要條件。第三，中央地方公共服務(wù)職責(zé)分工理順了，才能明確中央地方事權(quán)，各級政府財力配置才有依據(jù)，才能夠推動中央地方財稅關(guān)系的改革，并為改變地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式提供重要條件。