總的判斷是:“十二五”經濟發(fā)展方式轉變的成敗在改革。十七屆五中全會提出,“十二五”要以加快轉變經濟發(fā)展方式為主線,堅持把改革開放作為加快轉變經濟發(fā)展方式的強大動力。如果說過去30年的改革主要在于擴大經濟總量、實現經濟起飛的話,未來5-10年的改革主要是轉變經濟發(fā)展方式,改變經濟結構。但從實踐看,近幾年改革盡管在某些方面有所進展,但一些重要領域的改革未能有大的突破,效果不盡如人意。由于相關改革的滯后,發(fā)展方式轉變在多方面尚未有實質性突破,某些方面的矛盾仍在不斷積累和深化。若“十二五”改革攻堅仍停留于形式和口號,經濟發(fā)展方式轉變就無法有大的進展。
從改革實踐看,一方面,經濟發(fā)展方式轉變對改革提出了更高的要求,改革的迫切性進一步增強;另一方面,以轉變經濟發(fā)展方式為主線的改革已進入“深水區(qū)”,更多地觸及上層建筑領域,更多地觸及深層次的利益矛盾。改革推進在各種利益糾結下面臨多方面的現實困境。
1.推進改革的現實困境
。1)某些改革實際上處于可有可無的狀態(tài)。
——重增長輕改革。在政府主導的經濟運行機制下,重增長輕改革、重短期輕長期、重治標輕治本等傾向相當突出,使得某些改革在具體落實中處于可有可無的狀態(tài)。這次國際金融危機前,良好的出口形勢掩蓋了國內改革滯后的矛盾,使改革力度有所減弱;國際金融危機后,迫于形勢又不得不把主要精力放在“保增長”上。
——一些改革停留在口號上、流于形式。近年改革的口號在不斷翻新,但在改革的具體落實上很難有重要舉措,一些改革避重就輕、避實就虛。
——一些改革任務低效率重復。一些改革任務年年強調,年年部署,低效率重復,難有大的進展。
。2)某些既定的改革久拖不決或決而不做。
——一些既定的改革攻堅久攻不下。2003年的十六屆三中全會對完善市場經濟體制做過全面的部署,包括資源要素價格改革、壟斷行業(yè)改革等。但這些改革在8年后的今天仍未有大的突破。
——一些改革久拖不決。十六屆三中全會、十六屆五中全會都強調了收入分配體制改革的重要性,并提出“提低、擴中、調高”的基本思路和基本要求,但至今還沒有出臺收入分配體制改革方案。
——一些改革決而不做。十六屆三中全會提出“放寬市場準入,允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域”。但相關的體制障礙并未破除,至今民營經濟和中小企業(yè)進入基礎設施、公用事業(yè)等領域仍然面臨著“玻璃門”現象。
。3)某些改革在既得利益掣肘下扭曲變形。經過30多年的改革,利益群體在分化,客觀上也出現了既得利益群體,由于既得利益群體在經濟社會生活中的強勢地位和追求自身利益,造成多項改革的扭曲變形。例如:
——國有企業(yè)改革。十六屆五中全會提出,要“加大國有經濟布局和結構調整力度,進一步推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中,增強國有經濟控制力,發(fā)揮主導作用”,但在現實中,一些國有企業(yè)哪里賺錢往哪里去,進入競爭性領域,某些央企進入房地產領域充當“地王”,與中央提出的國有資本戰(zhàn)略性調整的方向相悖,也引發(fā)了社會廣泛的質疑。
。4)改革共識普遍缺失。從近年來的改革實踐看,改革共識的普遍缺失成為推進改革的重要難題。無論是何種原因造成的分歧,都會或多或少地增大改革的阻力,并消解改革的動力。
——社會對改革的信心不足。
——社會對改革的評價不高。由于某些改革在實踐中的偏差,引發(fā)了人們對改革的一些批評意見。這些問題的出現很正常,問題在于,還引發(fā)了一些人對市場化改革的質疑。這不能不引起高度的重視。
。5)改革動力嚴重不足。如果說過去30多年的經濟體制改革,主要的阻力是意識形態(tài)因素,新階段的改革則進入利益博弈時代,利益博弈正在成為影響改革的突出因素。例如:
——部門改革的動力不足。改革觸及部門利益,部門改革的動力不足,部門利益傾向相當普遍。
——地方政府改革的動力不足。在現有中央財稅關系下,地方政府更愿意做大GDP和實現地方財政收入快速增加,而對相關改革的積極性并不高。
——借改革之名謀取自身利益。
2.當前,改革面臨困境的原因
(1)GDP主義低估、取代、阻礙改革。
——國際金融危機前,GDP快速增長掩蓋了體制矛盾。
——國際金融危機后,又出現以經濟增長替代改革的傾向。
——當前的GDP主義強化了政府主導,造成壟斷行業(yè)擴張,與加強市場在資源配置中的基礎性作用的改革方向相悖。
。2)利益關系扭曲了改革。
“十二五”這5年,無論是發(fā)展還是改革都處在歷史性轉折的關節(jié)點:第一,“十二五”從一次轉型進入二次轉型,能不能改變經濟結構,改變發(fā)展方式,關鍵取決于能不能以更大的決心和魄力推動第二次改革。第二,“十二五”,我國正處于由中上收入階段邁向高收入階段的歷史起點。如果“十二五”改革戰(zhàn)略選擇得好,轉變經濟發(fā)展方式有重要突破,估計到2020年人均GDP有可能達到或超過11900美元,從而進入高收入國家行列;如果“十二五”改革戰(zhàn)略選擇得不好,經濟發(fā)展方式轉變沒有大的突破,我國也很有可能陷入“中等收入陷阱”。總的考慮:“十二五”改革要把改變經濟結構、形成公平與可持續(xù)的科學發(fā)展的政策體系和制度基礎作為基本目標。
1.消費主導
“十二五”能不能初步實現由投資主導向消費主導的轉型,既是轉變經濟發(fā)展方式的成敗所在,也是改革攻堅的重點所在;既影響短期宏觀經濟穩(wěn)定,又決定著長期的可持續(xù)發(fā)展。
。1)投資-消費失衡是經濟發(fā)展方式的突出矛盾。例如:“十一五”這五年全社會固定資產投資年均增長25.5%,固定資產投資率由2005年的41.6%進一步上升到2010年的48.6%;居民消費率由2005年的38.8%繼續(xù)下降到2010年的35%左右,投資與消費失衡進一步加劇。
。2)消費率持續(xù)下降的深層次根源是體制因素。主要在于:以做大GDP、國富優(yōu)先發(fā)展為主要特征的政府主導型經濟增長方式,使國家生產能力的增長快于居民消費能力的增長,并不斷拉大貧富差距。
。3)把提高消費率作為“十二五”改革發(fā)展的主要約束性目標。如果相關政策和改革到位,“十二五”有可能把消費率從48%左右提高到55%左右,把居民消費率從35%左右提高到45%左右,初步形成消費主導的基本格局。
2.民富優(yōu)先
發(fā)展方式轉變首要的在于發(fā)展導向的改變:要從追求GDP總量導向轉向國民收入導向,從國富優(yōu)先的發(fā)展導向轉向民富優(yōu)先的發(fā)展導向。
(1)我國的發(fā)展方式具有國富優(yōu)先的明顯特征。
——GDP增長長期快于居民收入增長。
——國家財政收入增長成倍快于GDP增長。(2010年:財政20.88%,GDP10.3%)
——國有資本擴張成倍快于GDP增長。(2005年-2009年,國有企業(yè)資產總額年均增長20.5%)
。2)國富優(yōu)先發(fā)展面臨著突出矛盾。
——偏好做大GDP總量,經濟社會發(fā)展失衡。
——偏好投資出口,投資-消費結構失衡。
——偏好重化工業(yè),產業(yè)結構失衡。
——財富分配偏向企業(yè)、政府,國民收入分配格局失衡。
(3)民富優(yōu)先應當成為發(fā)展方式轉變的基本目標和主要追求。
3.政府轉型
解決投資-消費失衡,實行民富優(yōu)先發(fā)展關鍵是推進政府轉型。
。1)政府主導型的經濟增長方式是弊大于利,還是利大于弊?
。2)是堅持市場主導基礎上強化政府作用,還是實行政府主導基礎上發(fā)揮市場作用?
。3)市場經濟體制建立后,政府是以公共服務為中心,還是以經濟建設為中心?
。4)公共產品短缺背景下要不要繼續(xù)把更多國有資源用在做大GDP上?
。5)政府自身利益傾向的形成是不是具有普遍性?
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面對改革新形勢“十二五”改革頂層設計的現實需求何在 |
面對改革新形勢,十七屆五中全會明確提出“重視改革頂層設計和總體規(guī)劃”。我所理解的改革頂層設計,是指最高決策層對改革的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機制、推進方式等進行整體設計!笆濉奔訌姼母镯攲釉O計,需要在改革工作機制、推進方式等多方面做出努力。
1.改革的客觀判斷與行動魄力最為重要
在改革面臨現實困境,以及經濟發(fā)展方式轉變對改革現實需求全面增強的今天,中央已經提出以更大的決心和勇氣推進改革。我認為當前需要客觀地判斷改革,在加強中長期重大改革的戰(zhàn)略部署上增強行動上的魄力。
。1)盡快出臺新時期改革總體規(guī)劃。如果說過去30年的改革是改變生產關系,做大經濟總量的話,新時期的改革是改變經濟結構,建設消費大國。新時期應當按照改變經濟結構,建設消費大國的要求制定改革總體規(guī)劃,具體設計經濟體制、社會體制、文化體制、政治體制改革的具體目標和實現路徑,使改革既能夠反映經濟體制、社會體制、文化體制、政治體制各自領域改革的規(guī)律性,又能夠在轉變經濟發(fā)展方式中充分發(fā)揮作用。
建議在《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》和《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》等相關文件的基礎上,加強以經濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶的改革研究,建議盡快出臺新階段改革的總體規(guī)劃,對改革的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機制、推進方式等進行明確的設計和規(guī)劃。
(2)出臺重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的改革的專項規(guī)劃。
——收入分配制度改革方案。
——以公益性為重點優(yōu)化國有資本配置的改革方案。
——全國性農民工市民化規(guī)劃。
——全國性基本公共服務均等化規(guī)劃。
——新一輪財稅體制改革專項規(guī)劃。
——行政管理體制改革的具體行動方案。
2.高層次的改革協調尤為重要
。1)建立中央層面的改革綜合協調機構。
(2)以中央地方關系改革調動地方改革的積極性。新時期在改革推進方式上,更加注重通過改革中央地方財稅關系調動地方政府改革的積極性。實現中央地方關系由以經濟總量為導向,向以基本公共服務均等化為導向的轉變,使地方政府從“GDP中心主義”中擺脫出來,把以經濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶的改革落到實處。
。3)加強改革立法,強化改革執(zhí)行的法律約束。按照依法治國的原則改革工作機制與推進方式,加強重大改革立法,注重通過立法化解改革爭議、克服既得利益、避免改革推進的主觀性,強化改革進程中的法律約束。實現重大改革立法先行,將重要改革目標上升為法律意志,加強改革程序性立法。
。4)建立改革的社會參與機制。建立渠道暢通的改革利益表達機制,建立規(guī)范化、經常性的改革社會參與機制,將中央對改革的部署與發(fā)揮民間智慧結合起來。
。5)建立改革進程的評估、問責、監(jiān)督機制。新時期出現的改革目標虛化、泛化、形式化,以及改革進程中的避重就輕、避實就虛等問題,重要的原因是改革的評估、問責、監(jiān)督機制不健全,使得重要改革目標的實現缺乏可供遵循的“尺度”和標準。這就需要以經濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶設置相關標準來評估改革,建立健全改革的問責機制和監(jiān)督機制。建立改革評估指標體系,建立多元參與的改革評估機制,建立規(guī)范的改革信息反饋和糾錯機制,建立有效的改革問責機制。
。6)注重利用媒體輿論力量推進改革。媒體是推動現代社會變革的重要力量,新時期完善改革工作機制與推進方式,需要充分發(fā)揮媒體力量。要注重通過媒體宣傳改革營造改革良好的改革社會氛圍,使媒體能夠成為客觀、真實反映改革進程的重要渠道,成為約束既得利益、代表公眾利益監(jiān)督改革的重要平臺。