2011年6月18日，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院在北京舉辦“改革的新形勢(shì)與頂層設(shè)計(jì)”座談會(huì)。來(lái)自國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)、清華大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)等單位的專家學(xué)者參加了座談會(huì)。
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一、改革進(jìn)入歷史轉(zhuǎn)折期與歷史機(jī)遇期，改革攻堅(jiān)需要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì) |
“十二五”時(shí)期是改革的歷史轉(zhuǎn)折期。有專家認(rèn)為，新時(shí)期改革的對(duì)象與內(nèi)容都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。最早的改革是針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，目的是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在改革探索中所形成的體制機(jī)制主要突出經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)。這套體制機(jī)制曾被認(rèn)為是中國(guó)改革成功的“密碼”所在，但與新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求已不相適應(yīng)。“十二五”改革重在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變開(kāi)辟道路。
“十二五”時(shí)期是改革的歷史機(jī)遇期。有專家認(rèn)為，如果能夠順利推進(jìn)改革，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上有重要突破，我國(guó)完全可以通過(guò)10年左右的努力，實(shí)現(xiàn)由中上收入國(guó)家向高收入國(guó)家的歷史性跨越；相反，如果改革推進(jìn)不順利，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的矛盾積累下來(lái)，我國(guó)也有可能陷入中等收入陷阱。
改革進(jìn)入“深水區(qū)”，改革的復(fù)雜性和難度增大。有專家指出，新時(shí)期相當(dāng)多的改革已超出了經(jīng)濟(jì)體制改革范圍，難以區(qū)分出是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題還是社會(huì)問(wèn)題、政治問(wèn)題。在利益多元化的今天，改革攻堅(jiān)相當(dāng)困難：改革共識(shí)的缺乏、改革動(dòng)力的缺失問(wèn)題嚴(yán)重；打著改革創(chuàng)新的旗號(hào)，擴(kuò)張權(quán)力，既得利益膨脹不是個(gè)別現(xiàn)象；部門(mén)主導(dǎo)改革特征明顯，“改革碎片化”的現(xiàn)象突出，某些改革流于形式。
改革攻堅(jiān)重在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。有專家認(rèn)為，改革攻堅(jiān)久攻不下的重要原因是改革在新形勢(shì)下缺乏頂層設(shè)計(jì)。在特定歷史條件下，“摸著石頭過(guò)河”在推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立、增強(qiáng)了綜合國(guó)力中的歷史性價(jià)值不能質(zhì)疑，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和改革事業(yè)的不斷深化，更需要通過(guò)加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)全面推進(jìn)改革。
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二、改革頂層設(shè)計(jì)牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)?/TD> |
有專家指出，所謂改革頂層設(shè)計(jì)就是適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新形勢(shì)，加強(qiáng)改革的統(tǒng)籌力度，對(duì)整個(gè)國(guó)家的改革進(jìn)行全面設(shè)計(jì)統(tǒng)籌規(guī)劃，把改革真正提升到制度、體制、機(jī)制的建設(shè)層面，使得改革更具有可操作性。當(dāng)前需要以更大的決心和勇氣來(lái)推進(jìn)改革，也需要制訂理性務(wù)實(shí)的改革路線圖。
改變粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式需要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)。有專家指出，粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與地方政府的投資沖動(dòng)密切相關(guān)。加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，改變中央地方關(guān)系，才有條件改變粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。
形成消費(fèi)主導(dǎo)的新格局需要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)。有專家指出，收入分配制度改革是擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的關(guān)鍵。但收入分配體制改革涉及國(guó)家、企業(yè)、居民之間利益格局的重大調(diào)整，涉及城鄉(xiāng)地區(qū)行業(yè)利益的重大調(diào)整，涉及地方和中央利益的重大調(diào)整，這樣的改革單靠地方和部門(mén)層面的探索，很難有實(shí)際性進(jìn)展。
形成服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的新格局需要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)。有專家認(rèn)為，我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展受制于人口城市化發(fā)展滯后。形成服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的新格局重在推動(dòng)兩億多農(nóng)民工的市民化。但農(nóng)民工市民化，涉及土地制度、戶籍制度，涉及跨省區(qū)基本公共服務(wù)的對(duì)接。沒(méi)有中央層面的頂層設(shè)計(jì)，改革在地方層面難以有大的進(jìn)展。
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三、改革頂層設(shè)計(jì)需要著眼于解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略問(wèn)題 |
與會(huì)專家認(rèn)為，改革頂層設(shè)計(jì)需要有前瞻性，應(yīng)更加注重解決中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略問(wèn)題。比如目前的通貨膨脹問(wèn)題深層次的原因在于經(jīng)濟(jì)效率不高，需要從中長(zhǎng)期體制安排上進(jìn)一步解決經(jīng)濟(jì)效率不高的問(wèn)題。另一方面，我國(guó)當(dāng)前收入分配差距拉大的問(wèn)題十分突出，也需要從中長(zhǎng)期體制安排上解決公平問(wèn)題。
系統(tǒng)地解決產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。有專家認(rèn)為，我國(guó)產(chǎn)權(quán)改革的問(wèn)題遠(yuǎn)未結(jié)束。包括土地產(chǎn)權(quán)、資源產(chǎn)權(quán)、環(huán)境產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)力產(chǎn)權(quán)等多方面的產(chǎn)權(quán)改革仍需要進(jìn)一步推進(jìn)，這樣才能解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的深層次問(wèn)題。
加快國(guó)有壟斷行業(yè)改革。有專家指出，國(guó)有壟斷行業(yè)的改革是在公共產(chǎn)品短缺的背景下推進(jìn)的，要把更多的國(guó)有資本配置的公益性領(lǐng)域，使國(guó)有資本在克服公共產(chǎn)品短缺上扮演重要角色。有專家建議，成立四大國(guó)資委，即企業(yè)、金融、土地資源、文化遺產(chǎn)國(guó)資委，進(jìn)行全面的國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，讓國(guó)有資本逐步從一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出。
加快中央地方財(cái)稅關(guān)系改革。有專家認(rèn)為，分稅制改革導(dǎo)致地方政府手上沒(méi)權(quán)，財(cái)力又匱乏，不得不尋找其他有政策資源，進(jìn)而形成諸如土地財(cái)政等問(wèn)題。新一輪財(cái)政體制改革要把修改《預(yù)算法》作為重點(diǎn)，著力解決地方和中央如何在財(cái)政上分權(quán)的問(wèn)題。
加快社會(huì)管理體制創(chuàng)新。有專家認(rèn)為，化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和諧既是改革成功的前提，也是新時(shí)期改革的重大任務(wù)。應(yīng)當(dāng)把擴(kuò)大中等收入群體作為改革的重要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，建立利益表達(dá)機(jī)制。社會(huì)管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型，正確處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，建設(shè)公共服務(wù)型政府。
四、加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)需要在完善改革工作機(jī)制和推進(jìn)方式上下功夫
與會(huì)專家認(rèn)為，過(guò)去30多年改革推進(jìn)的重要經(jīng)驗(yàn)是重視改革工作機(jī)制和推進(jìn)方式的完善。比如建立了國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)相關(guān)的工作機(jī)制，比如采取了先農(nóng)村后城市、先增量后存量的改革推進(jìn)方式。
在中央層面建立權(quán)威性、利益超脫的改革協(xié)調(diào)機(jī)制。有專家認(rèn)為，今后5－10年，改革的任務(wù)極其繁重，既要增加改革的動(dòng)力，又要減少改革的阻力。在中央層面建立改革協(xié)調(diào)機(jī)制，可以有效克服部門(mén)主導(dǎo)改革的弊端，突破既得利益掣肘改革的局面。
加強(qiáng)改革程序性立法。有專家指出，新時(shí)期改革需要重視改革程序本身的規(guī)范性和合法性，注重通過(guò)立法推進(jìn)改革。
建立改革的社會(huì)參與機(jī)制。有專家認(rèn)為，建立改革的社會(huì)參與機(jī)制是協(xié)調(diào)好利益關(guān)系的重要途徑，也是形成改革社會(huì)共識(shí)的重要條件。應(yīng)當(dāng)建立起規(guī)范的改革社會(huì)參與機(jī)制，對(duì)重大改革進(jìn)行公開(kāi)的社會(huì)討論和辯論，建立完善的政策制定和立法質(zhì)詢程序。
促進(jìn)改革社會(huì)基本共識(shí)的形成。有專家認(rèn)為，新時(shí)期應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)改革理論創(chuàng)新，在全黨全國(guó)掀起像改革初期那樣關(guān)心支持改革、熱心參與改革的共識(shí)和行動(dòng)，形成有利于全民深入改革的氛圍。