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一、十二五開(kāi)局之年，國(guó)資改革向何處去？ |
中國(guó)三十年改革開(kāi)放的成功經(jīng)驗(yàn)證明，開(kāi)放自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是中國(guó)改革成功的基礎(chǔ)。遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的功能，才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛。同時(shí)也必須看到我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)比重與西方國(guó)家相比要大得多，像某些學(xué)者主張的簡(jiǎn)單照搬西方模式把龐大優(yōu)質(zhì)的國(guó)有資本存量快速賣掉，推行全面私有化的政策，不符合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。因此，無(wú)論從國(guó)際戰(zhàn)略機(jī)遇期的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力還是從中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展的穩(wěn)定性出發(fā)，都應(yīng)在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期繼續(xù)保持國(guó)有資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要領(lǐng)域的控制力。
國(guó)資委是中國(guó)在探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新公有制模式之間搭建的一座有中國(guó)特色的橋梁，它是長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略之舉而非一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)。通過(guò)建立國(guó)資管理體系實(shí)現(xiàn)公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的對(duì)接，既是國(guó)人在尊重國(guó)情基礎(chǔ)上堅(jiān)定不移發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向所在，又是世人總結(jié)“中國(guó)模式”成功的核心內(nèi)容。國(guó)務(wù)院國(guó)資委從2003年3月成立至今已八年，成績(jī)斐然，然而，由于上個(gè)世紀(jì)90年代組建的國(guó)資局因無(wú)出資人地位而最終被撤銷，使得近年來(lái)國(guó)務(wù)院國(guó)資委要直接當(dāng)100多家央企出資人和國(guó)有控股上市公司股東的情結(jié)過(guò)重，而這又和國(guó)資委履行對(duì)全國(guó)國(guó)有資本統(tǒng)一監(jiān)管的地位不相容，顧此失彼，直接導(dǎo)致目前全國(guó)統(tǒng)一國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管者主體缺位。一些學(xué)者甚至建議國(guó)資委改名（見(jiàn)李曙光《國(guó)資委應(yīng)該改名》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》2010年第20期），主張國(guó)資委只做“干凈出資人”，突出經(jīng)營(yíng)特色，“中投二號(hào)”的提法也十分盛行。這使當(dāng)前國(guó)資委之路越走越窄。國(guó)資委內(nèi)部也對(duì)國(guó)資委大旗還能打多久深表憂慮。
國(guó)資委自成立以來(lái)，爭(zhēng)當(dāng)國(guó)有資本出資人的情結(jié)過(guò)重，以至于在央企的重組中，多次強(qiáng)調(diào)央企的整體上市。李榮融同志在2008—2010年的國(guó)資委工作會(huì)議中曾多次強(qiáng)調(diào)國(guó)資委將繼續(xù)推動(dòng)中央企業(yè)整體上市，同時(shí)積極探索國(guó)資委直接持有整體上市中央企業(yè)股權(quán)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委副主任邵寧日前撰文指出，上市模式現(xiàn)在的方向是整體上市，至少要做到主營(yíng)業(yè)務(wù)整體上市，主營(yíng)業(yè)務(wù)整體上市的集團(tuán)公司，逐步將存續(xù)企業(yè)消化之后再實(shí)現(xiàn)整體上市。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有大企業(yè)最終的體制模式很可能就是一個(gè)干干凈凈的上市公司，沒(méi)有集團(tuán)公司、不背存續(xù)企業(yè)，完全按照資本市場(chǎng)的要求運(yùn)營(yíng)。這種狀態(tài)就徹底實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的資本化，流動(dòng)性非常好，隨時(shí)可以調(diào)整，也很容易調(diào)整。
這樣的言論值得商榷，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，一方面要構(gòu)造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體——國(guó)家隊(duì)“運(yùn)動(dòng)員”，另一方面發(fā)揮國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)——代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司——教練員的作用，國(guó)資委的路關(guān)系到國(guó)資管理體制的全局。但現(xiàn)在看來(lái)，國(guó)資委自身的定位不清，將國(guó)資委的地位降為簡(jiǎn)單的出資人，等同于一般公司股東，并且還要成為上市公司的直接出資人，最終只“忙于種出資人的田，而荒了監(jiān)管者的地”，使國(guó)資委這一新國(guó)資體系作為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。
中國(guó)國(guó)情決定了現(xiàn)實(shí)中一個(gè)履行統(tǒng)一監(jiān)管和基礎(chǔ)管理的國(guó)資管理機(jī)構(gòu)存在的合理性和必要性，即便現(xiàn)在的國(guó)資委更名為“中投二號(hào)”一類的企業(yè)集團(tuán)公司，在其之上也仍然需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)履行對(duì)國(guó)有資本的統(tǒng)一監(jiān)管職能。因此，在十二五規(guī)劃的開(kāi)局之年，我們亟需對(duì)中央企業(yè)一刀切地進(jìn)行整體上市和國(guó)資委定位等關(guān)乎國(guó)資改革方向的敏感又懸而未決的問(wèn)題進(jìn)行反思和探索。
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二、央企整體上市，國(guó)資委做其股東的誤區(qū) |
當(dāng)前，中央企業(yè)背后都有一個(gè)存續(xù)的集團(tuán)公司，代表國(guó)家持有上市公司股份，而且下面有可能有多家上市公司，如果今后每個(gè)行業(yè)若干家上市公司，公司變成一家大的上市公司，集團(tuán)公司變成上市公司之后，這家大的上市公司的股東是誰(shuí)？整體上市背后的核心就是取消央企集團(tuán)公司作為股東這個(gè)層次，由國(guó)資委直接做上市公司股東，但國(guó)資委是否能夠直接做央企股東？這樣做會(huì)引發(fā)以下問(wèn)題：
首先，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)所有者和監(jiān)管者又成為一體，國(guó)資委直接滲透到整體上市公司做大股東，這是否是一種新的政企不分？國(guó)資委走回政企不分的老路，這是非常危險(xiǎn)的傾向。早先的國(guó)資局被取消就是因?yàn)槭稚斓锰L(zhǎng)，胃口太大，最終導(dǎo)致被取消。國(guó)資委既不更名，又不改性，還成為現(xiàn)有100多家央企及相關(guān)的800家國(guó)有控股和參股的上市公司的股東，最終會(huì)導(dǎo)致國(guó)資委變成了一個(gè)淡馬錫式的控股公司，但一個(gè)企業(yè)能把中國(guó)央企所跨越的近七八十個(gè)行業(yè)的股東都當(dāng)起來(lái)嗎？這顯然不是一個(gè)企業(yè)所能完成的。
其次，國(guó)資委直接持股當(dāng)央企股東，將使央企之間的交易都是關(guān)聯(lián)交易；同時(shí)，由于國(guó)資委特設(shè)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，也容易引發(fā)國(guó)際上認(rèn)為國(guó)家操縱和政府補(bǔ)貼的嫌疑。國(guó)資委直接當(dāng)上市公司股東，又易產(chǎn)生法律訴訟，使國(guó)資委成為民事訴訟對(duì)象，類似事件在資本市場(chǎng)上已經(jīng)發(fā)生。國(guó)資委將自身陷于繁雜的股東事務(wù)之中，和股民一起開(kāi)股東會(huì)，更加弱化了國(guó)資委作為國(guó)有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的身份和地位。在中國(guó)探索國(guó)有體制的改革中，盡管不能將關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大型資源性產(chǎn)業(yè)全部私有化，從國(guó)家安全性角度也不能賣給外資，但是也不能一刀切地進(jìn)行整體上市，但讓國(guó)資委來(lái)做上市公司股東，和股民一起開(kāi)董事會(huì)——他們能夠保證中小股東利益，按現(xiàn)代公司方式去運(yùn)作嗎？
最后，國(guó)資委熱衷于與國(guó)有獨(dú)資集團(tuán)公司和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司爭(zhēng)奪國(guó)有出資企業(yè)出資人地位，卻使全國(guó)國(guó)有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的主體缺位，真的是撿了芝麻，丟了西瓜。建立在分散產(chǎn)權(quán)主體基礎(chǔ)上的多部門出資人監(jiān)管，不利于中央政府和地方政府對(duì)本級(jí)政府國(guó)有資本總量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)的掌握，更重要的是無(wú)法在國(guó)家范圍內(nèi)國(guó)有資本進(jìn)行統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、實(shí)施有進(jìn)有退的結(jié)構(gòu)調(diào)整。
綜上所述，在當(dāng)前央企整體上市的國(guó)資改革中，我們?cè)诜从业耐瑫r(shí)也要反左，在防止激進(jìn)的同時(shí)也要防止倒退，不能簡(jiǎn)單把央企賣掉，也不能退到國(guó)資委不企不政的部門重新回到一統(tǒng)天下，當(dāng)然如果國(guó)資委更名為集團(tuán)公司，變成企業(yè)法人控股，法律上即使順了，也會(huì)使真正重要的國(guó)有資本監(jiān)管工作無(wú)人顧及。應(yīng)盡快走出簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)央企整體上市的誤區(qū)，用資本管理思維替代傳統(tǒng)的企業(yè)管理思維，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行國(guó)有資本管理。
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三、推行央企整體上市，資本市場(chǎng)面臨沉重壓力 |
自工行、建行、中行、農(nóng)行四大國(guó)有銀行重組并整體上市以來(lái)，已在資本市場(chǎng)上出現(xiàn)了食大不化的問(wèn)題，股價(jià)長(zhǎng)期低迷，外國(guó)投行設(shè)計(jì)的整體上市模式需要反思，除了他們一次性地將資產(chǎn)打包上市獲得了高傭金收入，我們獲得了世界銀行業(yè)“四大銀行”以外，沒(méi)有結(jié)合企業(yè)的自身特點(diǎn)、增長(zhǎng)空間與資本市場(chǎng)周期綜合考慮，導(dǎo)致銀行資產(chǎn)的發(fā)行價(jià)格遠(yuǎn)低于前期在港上市的中資公司。四大銀行始終處在價(jià)值洼地，巨大的股本使其在資本市場(chǎng)上難以騰挪。
目前，四大國(guó)有銀行的總股本逾1.2萬(wàn)億股，其中工行和農(nóng)行的股本平均3300多億，建行和中行的股本平均2600多億，不僅在體態(tài)上是世界最大，價(jià)格上也是世界最便宜，平均市盈率僅9倍，是世界資本市場(chǎng)上的價(jià)值洼地。一旦風(fēng)吹草動(dòng)，譬如再融資的消息，資本市場(chǎng)就震顫。如果將再融資比作上市公司的食物，那么四大國(guó)有銀行就是足以咬斷食物鏈的恐龍。
目前產(chǎn)業(yè)集團(tuán)亦有步銀行后塵的跡象。為符合國(guó)資委做直接出資人的利益，中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人往往以在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)大而全的整體上市為目標(biāo)，取消集團(tuán)公司的同時(shí)也失去了后續(xù)資本運(yùn)作的空間，如果這些行業(yè)巨頭未來(lái)都采用一次整體上市的方式，而非分步實(shí)現(xiàn)整體上市，一方面對(duì)本企業(yè)的資本運(yùn)作和市值管理不利，另一方面也將由于巨大的融資需求給股市表現(xiàn)帶來(lái)沉重壓力。試想，一旦航空航天、石油石化、國(guó)家電網(wǎng)、鐵路、電信，一個(gè)行業(yè)搞一個(gè)上市公司，體態(tài)都在1000億以上，這樣做對(duì)資本市場(chǎng)的影響是什么？失去市值增長(zhǎng)的空間，一次又一次的巨額再融資嚴(yán)重地?cái)D壓資本市場(chǎng)上具有良好成長(zhǎng)性的中小企業(yè)的融資空間，將是資本市場(chǎng)不能承受之重。
從融資額與后續(xù)增長(zhǎng)能力上看，國(guó)資委提出鼓勵(lì)中央企業(yè)整體上市，忽視了國(guó)有企業(yè)的差異性與歷史問(wèn)題。整體上市與分拆上市相比，不能通過(guò)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)先行上市獲得單位高融資額，不能培育未成熟資產(chǎn)注入后獲得增發(fā)的高溢價(jià)，不能充分地發(fā)揮企業(yè)的后續(xù)增長(zhǎng)能力，最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的持續(xù)增值。形成一個(gè)大航母不如搞一個(gè)艦隊(duì)，資產(chǎn)大小不是關(guān)鍵，資產(chǎn)的盈利與市值的增長(zhǎng)才是要害。目前多家中央企業(yè)存在著多重上市現(xiàn)象，政策需要和中國(guó)國(guó)情結(jié)合起來(lái)。應(yīng)將產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資本運(yùn)作相結(jié)合，使國(guó)有資本耦合放大，并最終惠及國(guó)民。今天急急忙忙地要求他們都去整體上市，不符合改革的發(fā)展方向，和中國(guó)漸變穩(wěn)定逐步推進(jìn)的成功改革方法論是相悖的。
整體上市實(shí)際上也不符合現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中資本運(yùn)作的技巧。資本運(yùn)作和關(guān)聯(lián)交易是資本經(jīng)濟(jì)的典型運(yùn)作方式，大股東將資產(chǎn)培育成熟后注入上市公司是很常見(jiàn)的方式，關(guān)聯(lián)交易是合法的，它只需要保證信息的公開(kāi)透明，交易中不侵害其他股東的利益。從中國(guó)實(shí)情看，有一個(gè)集團(tuán)公司和上市公司的配合無(wú)疑是資本運(yùn)作中對(duì)投資人負(fù)責(zé)，不斷培育好的成熟資產(chǎn)注入上市公司是一個(gè)最佳選擇，如果沒(méi)有這個(gè)集團(tuán)公司，國(guó)資委直接做上市公司股東，也便失去資本運(yùn)作的空間。
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四、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)成為國(guó)資體系中重要中間層 |
2010年12月中國(guó)國(guó)新控股有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)新公司”）成立以來(lái)，承擔(dān)和發(fā)揮的主要任務(wù)和作用是：持有國(guó)資委劃入國(guó)新公司的有關(guān)中央企業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)并履行出資人職責(zé)，配合國(guó)資委推進(jìn)中央企業(yè)重組；接收、整合中央企業(yè)整體上市后存續(xù)企業(yè)資產(chǎn)及其他非主業(yè)資產(chǎn)，配合中央企業(yè)提高主業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。
我們應(yīng)當(dāng)看到，國(guó)新公司的發(fā)展模式不是簡(jiǎn)單地當(dāng)一個(gè)后勤大院，承接整合中的困難企業(yè)和邊角余料的企業(yè)，而是要成為一個(gè)重要的中間層——國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司，既連接上面國(guó)資委，又連接下面實(shí)體企業(yè)的橋梁。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司不僅以新建模式構(gòu)建，更重要的是由集團(tuán)公司演化而來(lái)，從資本運(yùn)作主體的角度上看，國(guó)新公司和中石化、華能、國(guó)家電網(wǎng)公司不應(yīng)該有區(qū)別，我們希望國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司作為一個(gè)層次出現(xiàn)在國(guó)資委系統(tǒng)中，今后應(yīng)當(dāng)把央企存續(xù)的集團(tuán)公司都轉(zhuǎn)化為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司，變成國(guó)資委之下的持股主體，作為上市公司股東。
綜上所述，應(yīng)當(dāng)區(qū)分國(guó)資委與國(guó)資委系統(tǒng)，構(gòu)造“代表團(tuán)長(zhǎng)—教練員—運(yùn)動(dòng)員”三位一體的管理體系。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)主體，就相當(dāng)于國(guó)家隊(duì)體制的運(yùn)動(dòng)隊(duì)中國(guó)堅(jiān)持國(guó)家代表隊(duì)體制，國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)，充當(dāng)賽場(chǎng)上中國(guó)體育代表團(tuán)的“團(tuán)長(zhǎng)”，定位于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管者，制訂規(guī)則并監(jiān)管國(guó)家出資企業(yè)，通過(guò)規(guī)劃布局和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算戰(zhàn)略性地配置國(guó)有資本，是名副其實(shí)的；在團(tuán)長(zhǎng)之下，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司作為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，充當(dāng)賽場(chǎng)上的“教練員”。國(guó)家出資的實(shí)體企業(yè)定位于國(guó)有資產(chǎn)的具體運(yùn)營(yíng)，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，充當(dāng)賽場(chǎng)上的“運(yùn)動(dòng)員”。
國(guó)資委做為統(tǒng)一監(jiān)管者只有一個(gè)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司作為履行對(duì)實(shí)體企業(yè)的直接出資人，可以有很多個(gè)。在此架構(gòu)下，國(guó)資委應(yīng)成為產(chǎn)業(yè)、金融等經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對(duì)各大行業(yè)，包括金融性、產(chǎn)業(yè)性和壟斷性行業(yè)，以及文化體育等方面國(guó)有資本的統(tǒng)籌監(jiān)管。國(guó)務(wù)院只能有一個(gè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，在它下面，再設(shè)立中石油、中石化、中投、匯金、煙草、鐵道、電網(wǎng)等若干個(gè)代表國(guó)家管理國(guó)有資本的國(guó)有行業(yè)性的大的控股公司。國(guó)資委定位為經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，跳出小國(guó)資委的局限，進(jìn)入大國(guó)資委的范疇，履行對(duì)全國(guó)經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國(guó)有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國(guó)資預(yù)算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核、統(tǒng)一國(guó)資基礎(chǔ)管理等重要職能。
同時(shí)，我們提出了國(guó)資委系統(tǒng)這一概念，具體說(shuō)國(guó)資委系統(tǒng)包含兩個(gè)層次：即：第一層次是指行使國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管職能的國(guó)資委；第二層次是指履行直接出資人權(quán)利的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司。在這一國(guó)資監(jiān)管架構(gòu)下，國(guó)資委未來(lái)在國(guó)資體系中定位為以終極出資人身份成為經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管國(guó)家出資企業(yè)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司定位為直接出資人，成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中國(guó)有經(jīng)濟(jì)的多元微觀載體。這一制度安排在國(guó)資法框架范圍內(nèi)，最大程度地保證了國(guó)資委的監(jiān)管連貫性。這就由現(xiàn)在的國(guó)資委一身二任，變成兩身二任，適度分開(kāi)，合理分工，同時(shí)出資人與監(jiān)管者職能在國(guó)資委系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。
在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已成為世界經(jīng)濟(jì)主體運(yùn)行模式的背景下，在中央和地方政府層面組建國(guó)資委以探索公有制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)接之橋梁的國(guó)家只有中國(guó)。組建國(guó)資監(jiān)管體系是中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的偉大創(chuàng)新。而這一模式的路該如何走，其能否成功無(wú)疑是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的最有挑戰(zhàn)性和引人入勝之處。
正是由于存在整體上市等認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，導(dǎo)致國(guó)資委之路越走越窄。因此，下一步國(guó)資改革，應(yīng)在改變認(rèn)識(shí)誤區(qū)的基礎(chǔ)上，建立大國(guó)資委的監(jiān)管框架，于國(guó)資委系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)出資與監(jiān)管職能的合一，并充分發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能與作用，這樣有利于整體國(guó)有資本的保值增值、做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的戰(zhàn)略布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整，使國(guó)有資本成為我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中堅(jiān)力量和長(zhǎng)久之計(jì)，最終惠及國(guó)民。新國(guó)資管理體系將成為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度中的一項(xiàng)創(chuàng)舉，屹立于世界經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐的前沿。（中國(guó)政法大學(xué)博士研究生劉冰對(duì)本文資料整理及寫作有重要貢獻(xiàn)）