中國的改革是從農(nóng)村起步的，現(xiàn)在改革到了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，而三農(nóng)問題的制度創(chuàng)新要放在頂層設(shè)計(jì)的突出重要位置。所謂頂層設(shè)計(jì)，就是要以全局視角，準(zhǔn)確把握與農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村相關(guān)聯(lián)的各種要素，進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，選擇正確的目標(biāo)，制定正確的路徑，避免農(nóng)民增收更加艱難，農(nóng)業(yè)發(fā)展更為復(fù)雜，農(nóng)村穩(wěn)定更為嚴(yán)峻。
一、頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度上破題，不能總是回避這個(gè)實(shí)質(zhì)問題。否則，用盡補(bǔ)貼、免稅等辦法也只能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。
２００４年以來，中央發(fā)了七個(gè)“一號(hào)文件”，每年都會(huì)強(qiáng)調(diào)一個(gè)重要的政策意圖，就是告訴農(nóng)民多種糧食，為此幾乎用盡了補(bǔ)貼、免稅等各種各樣的扶持手段。應(yīng)該說這個(gè)出發(fā)點(diǎn)是好的，１３億人口的大國，吃飯畢竟是頭等大事。但由于政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差，糧食增產(chǎn)不增收的狀況很普遍，全國８００個(gè)產(chǎn)糧大縣無一例外都是財(cái)政弱縣和農(nóng)民窮縣。再看看江陰、昆山和張家港這些百強(qiáng)縣，沒有一個(gè)是因?yàn)榉N糧而強(qiáng)的。筆者還發(fā)現(xiàn)，黑龍江�。罚皞�(gè)產(chǎn)糧大縣中，有４３個(gè)財(cái)政收入不足億元，有２１個(gè)還沒有摘掉貧困縣的帽子，有６０個(gè)仍靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。
筆者看到這種情況后心情很沉重，中央要糧食安全、地方要可用財(cái)力、農(nóng)民要增加收入三者之間是有矛盾的，不設(shè)法解開這個(gè)結(jié)，產(chǎn)糧大縣就會(huì)認(rèn)為“一號(hào)文件”是讓聽話的老實(shí)人吃虧。
筆者算了一筆賬，全國２．５億個(gè)農(nóng)戶承包了１８億畝耕地，平均每個(gè)農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模大約為７畝，人均大約為１．３９畝。但平均數(shù)不代表大多數(shù)，現(xiàn)在有１４個(gè)省份人均占有耕地不到１畝，６６０多個(gè)縣人均耕地不足０．５畝，也就是說這些省和縣的農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模已經(jīng)很小。這些數(shù)據(jù)，不包括各地侵占耕地后以次充好的情況。我還算了一筆賬，農(nóng)民種稻谷、小麥和玉米三大糧，扣除農(nóng)資成本上漲因素，２０１０年的畝均凈利潤是１８５．２元。也就是說，即使按每個(gè)農(nóng)戶７畝地的平均數(shù)計(jì)算，每年夏秋兩季的種糧凈利潤不到２６００元（１８５．２元×７畝×２季）。這就是農(nóng)民種糧收入的家底。
從筆者去過的地方看，農(nóng)民的土地有的干脆撂荒，有的租給別人，自己種地大多就為了收獲點(diǎn)自用口糧，并不指望從中能有多少收入。每年夏秋收獲季節(jié)，新聞媒體都會(huì)拿一兩個(gè)農(nóng)民種糧食的事例進(jìn)行宣傳。筆者想說的是，這種小概率事例不能證明全局。
這種情況，實(shí)際上就提出了一個(gè)頂層設(shè)計(jì)問題。增加農(nóng)民收入連續(xù)七年是“一號(hào)文件”的核心目標(biāo)，但年年講年年落不到實(shí)處。用農(nóng)民的話說：“聽中央講話滿懷希望，看自己生活還是老樣�！鞭r(nóng)民為什么窮？窮就窮在沒有合法、穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)收入。要改變這種狀況，就應(yīng)該思想更解放一點(diǎn)，動(dòng)真格地改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)這層窗戶紙不捅破，三農(nóng)問題就只能是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，找不到發(fā)病的癥結(jié)所在。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提是產(chǎn)權(quán)清晰，但農(nóng)村土地集體所有制虛化了產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場(chǎng)）的所有者。筆者去過很多農(nóng)民家庭，父老鄉(xiāng)親們兩手空空，除了簡(jiǎn)單的生活和生產(chǎn)資料外，甚至連一件像樣的貸款抵押物都拿不出來。要知道，現(xiàn)在很多行業(yè)的前景都取決于農(nóng)村的購買能力。農(nóng)民的腰包鼓不起來，整個(gè)國家就會(huì)失去內(nèi)需拉動(dòng)力。
要讓農(nóng)民增加收入，就必須挖窮根，把土地所有權(quán)歸還農(nóng)民，在這個(gè)問題上樹根不動(dòng)，樹梢白搖。
有些學(xué)者提出，把土地所有權(quán)歸還農(nóng)民，有可能造成土地買賣失控，導(dǎo)致嚴(yán)重的貧富分化和對(duì)立。個(gè)別人還提倡一種“候鳥”模式，需要農(nóng)民打工時(shí)就進(jìn)城，不需要時(shí)就回鄉(xiāng)下種地。筆者認(rèn)為這些人看問題的角度有偏頗，他們總是替農(nóng)民拿主意。
其實(shí)，農(nóng)民心里有桿秤，他們知道土地是命根子，怎么會(huì)簡(jiǎn)單、幼稚到賣地謀生呢？我們必須從法律上明令禁止兼并農(nóng)民的土地，優(yōu)先保護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。尤其關(guān)鍵的是，所有出于商業(yè)目的的用地，必須與農(nóng)民對(duì)等談判地上物請(qǐng)求權(quán)、自由處分權(quán)和相鄰關(guān)系權(quán)等，讓農(nóng)民與開發(fā)商共享永久的商業(yè)利益，而不是像現(xiàn)在這樣一次性補(bǔ)償了事。至于公共建設(shè)用地，也應(yīng)該尊重農(nóng)民的意愿，或者更換其它地塊，或者按市場(chǎng)價(jià)給予補(bǔ)償。這是一步活棋，走好了就會(huì)盤活全局，困擾多年的“三農(nóng)”矛盾不僅得以化解，還可以順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地升值、農(nóng)業(yè)資本盤活和農(nóng)民收入增加三大目標(biāo)。
現(xiàn)在，一些地方借口“非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”，肆無忌憚地侵占農(nóng)民的宅基地和承包地，暴力事件給人越來越悲愴的壓迫感。針對(duì)這種情況，中央提出要明確農(nóng)村承包關(guān)系的政策含義和實(shí)施辦法，要研究出臺(tái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見。筆者認(rèn)為，如果不進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，把土地所有權(quán)主動(dòng)歸還農(nóng)民，只能是這樣步步往后退。平心而論，房地產(chǎn)開發(fā)商在農(nóng)民土地上蓋起的房子，一轉(zhuǎn)手就有了“合法的”產(chǎn)權(quán)證，這種道理是講不過去的。
二、頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)明確支持工商資本下鄉(xiāng)，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營。長期缺乏科技創(chuàng)新、資本投入和產(chǎn)業(yè)提升，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基本上靠天吃飯。
以農(nóng)戶為經(jīng)營主體的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，根本無法承受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之重，十分有必要引進(jìn)工商資本進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，讓工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)能夠真正落地，引工業(yè)之水灌農(nóng)業(yè)之田。對(duì)工商資本下鄉(xiāng)總拿不定主意，只會(huì)造成弱勢(shì)的農(nóng)業(yè)走不出困境。
筆者認(rèn)為，在這個(gè)問題上應(yīng)當(dāng)導(dǎo)向明確，措施過硬，行動(dòng)堅(jiān)決。在山東安丘，同樣是種菜，從引導(dǎo)農(nóng)民種什么，到培訓(xùn)農(nóng)民怎么種，一批企業(yè)家在這里制定了３３個(gè)生產(chǎn)規(guī)程、２００多個(gè)國際生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，建起了５０萬畝標(biāo)準(zhǔn)化蔬菜基地，產(chǎn)品源源不斷走向世界。
依筆者看，現(xiàn)在最大的問題是農(nóng)民手里沒錢，農(nóng)民在過去６０多年為工業(yè)化無償奉獻(xiàn)了３０萬個(gè)億，其中７５．１％來自工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，１３．２％來自農(nóng)業(yè)稅，１１．７％來自銀行儲(chǔ)蓄。在過去３０多年里，農(nóng)民還為城市化被強(qiáng)制剝奪了土地級(jí)差收入３０多萬個(gè)億。解決三農(nóng)問題，需要下決心糾正“先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)，先城市、后農(nóng)村，先市民、后農(nóng)民”的習(xí)慣性做法。筆者了解到，下鄉(xiāng)的工商資本９０％以上都是民營企業(yè)，他們之所以選擇下鄉(xiāng)，是因?yàn)閴艛嘈孕袠I(yè)擠壓了他們的生存和發(fā)展空間。因此，對(duì)這些企業(yè)家應(yīng)該高看一眼，厚愛三分，傷害他們本質(zhì)上就是傷害農(nóng)民。
筆者在沂蒙山老區(qū)了解到，一畝地的花生仁產(chǎn)量在２５０公斤上下，出油率為５０％左右，某食用油企業(yè)能夠產(chǎn)出１００多公斤的食用油，比大豆、菜籽高出兩倍還多。但由于花生沒有補(bǔ)貼，在價(jià)格上也是隨行就市，老區(qū)農(nóng)民好多年不敢種花生，該食用油企業(yè)自然也就吃不飽，設(shè)備閑置率高達(dá)４０％以上。
道理是明擺著的，給花生補(bǔ)貼有利于提高老區(qū)和貧困山區(qū)的農(nóng)民收入，有利于開發(fā)貧瘠干旱地區(qū)的非耕地資源，有利于保障我國食用油５０％的自給目標(biāo)。加入世界貿(mào)易組織后，國內(nèi)外市場(chǎng)連成一體，農(nóng)業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)已不再是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，而是整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系的競(jìng)爭(zhēng)，分散的農(nóng)戶很難應(yīng)對(duì)這種大風(fēng)大浪。類似“公司＋基地＋農(nóng)戶＋合作社”的模式，筆者認(rèn)為是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根本出路所在。
三、頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)，讓農(nóng)民過上和諧、富足而有尊嚴(yán)的生活，直接體現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的總體水平。
以“新農(nóng)村建設(shè)”為切入點(diǎn)，應(yīng)該說這個(gè)脈號(hào)得很準(zhǔn)，但不足之處在于，盡管文件提出了指導(dǎo)性的２０字方針，卻沒有告訴村兩委干部和農(nóng)民做什么、怎么做，也沒有說清新農(nóng)村與小城鎮(zhèn)建設(shè)之間究竟是什么關(guān)系。就筆者了解的情況看，這幾年各地搞的“新農(nóng)村建設(shè)”典型，通常原有經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，有的搞鋼鋁大型企業(yè)，有的吃礦山資源老本，很少是真正從土地上站起來的。比如，個(gè)別典型主要靠大工業(yè)起步，又憑借資本優(yōu)勢(shì)在房地產(chǎn)等領(lǐng)域擴(kuò)張，兼并了周圍的１０多個(gè)村莊。筆者有一種擔(dān)憂，一旦處理不好利益關(guān)系，就有可能造成中心村受益，被兼并村受窮。這種情況應(yīng)加以疏導(dǎo)和防范，否則很容易產(chǎn)生矛盾和沖突。
小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)和工農(nóng)的紐帶，可以讓農(nóng)民過上和諧、富足而有尊嚴(yán)的生活，直接體現(xiàn)著新農(nóng)村建設(shè)的總體水平。按照筆者的理解，小城市可以指縣城，也就是小城鎮(zhèn)當(dāng)中的城關(guān)鎮(zhèn)。為了不引起歧義，應(yīng)該把城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的目標(biāo)明確指向小城鎮(zhèn)，但這個(gè)意見沒有得到應(yīng)有的重視。后來不出筆者所料，政策和資金繼續(xù)偏向直轄市和計(jì)劃單列市，地方政府加速偏向省會(huì)城市和地級(jí)市，筆者沒看到哪個(gè)城市真正為農(nóng)民放寬進(jìn)城落戶條件的，倒是看到了很多城市把權(quán)力所能控制的資源，大量投入到要地不要人的加速擴(kuò)張中。從筆者掌握的情況看，國土部批準(zhǔn)的２４個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)省份，用地指標(biāo)大多被中等城市拿走，并沒有按“一號(hào)文件”要求在縣域范圍內(nèi)使用，也沒有用于改善小城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活條件，提高小城鎮(zhèn)的綜合承載能力。
筆者現(xiàn)在很憂慮的是，目前瘋了似的土地兼并，盡管不是小城鎮(zhèn)建設(shè)惹的禍，卻有可能把洗澡盆里的孩子和洗澡水一起倒掉。小城鎮(zhèn)建設(shè)剛露頭就被咔嚓一刀，“一號(hào)文件”所說的城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新很有可能夭折，筆者所向往的“農(nóng)村—小城鎮(zhèn)—城市”之路很有可能中斷。我們都應(yīng)該看到，２．５億外出農(nóng)民工以及他們身后的８７００萬留守老人、兒童和婦女，只有小城鎮(zhèn)才能真正托付他們的未來。換句話說，透支未來總是有限度的。沒有什么政績、增長或者發(fā)展，值得用這些人的命運(yùn)去換取。
小城鎮(zhèn)是所有城市的母體，這是筆者經(jīng)過反復(fù)對(duì)比、認(rèn)真調(diào)研所得出的結(jié)論。把新農(nóng)村與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，筆者認(rèn)為是解決農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村問題的必然選擇。從各國現(xiàn)代化的一般規(guī)律看，農(nóng)民通常占總?cè)丝诘模保埃ヒ韵拢r(nóng)業(yè)就業(yè)大約只占就業(yè)總量的５％以下。但中國國情不同，農(nóng)民占總?cè)丝诘模罚埃ヒ陨�，農(nóng)業(yè)就業(yè)占就業(yè)總量的５０％以上。如果農(nóng)民下降到３０％，就要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移５億多人口；如果農(nóng)業(yè)就業(yè)下降到１０％，就要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移２億多勞動(dòng)力。在這樣一種基本國情的框架內(nèi)，大中城市所面臨的人口、資源與環(huán)境之間的矛盾越來越嚴(yán)重，解決自身的問題已十分困難，低收入人群和邊緣人群需要更為充足的就業(yè)崗位。相比之下，只有小城鎮(zhèn)才能容納未來２／３的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。比如，北京市在確定３３個(gè)小城鎮(zhèn)提升服務(wù)功能后，就一舉解決了４０多萬農(nóng)民就地就業(yè)難題。
當(dāng)落后的農(nóng)村與發(fā)達(dá)的城市并存時(shí)，農(nóng)民在政策硬約束下又不能進(jìn)入城市，那就會(huì)選擇縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)自己的家園。因此，以縣城和小城鎮(zhèn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革之后的又一次制度變革，應(yīng)上升為可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，成為“一號(hào)文件”的永恒主題。
筆者堅(jiān)持認(rèn)為，城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容，就是要把新農(nóng)村與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，在這件事上來不得半點(diǎn)含糊，千萬不能半途而廢，一任問題日積月累而不警覺。從戶籍制度創(chuàng)新看，要放寬落戶條件，允許有穩(wěn)定住所和收入的青壯年農(nóng)民及其子女首先成為縣城和小城鎮(zhèn)人口，為他們提供平等的居住和就業(yè)機(jī)會(huì)，做好由土地保障向就業(yè)保障和社會(huì)保障的銜接，最終全面完成人口城鎮(zhèn)化。從行政管理制度創(chuàng)新看，對(duì)人口超過１０萬人的縣城和小城鎮(zhèn)，應(yīng)該進(jìn)行縣轄市性質(zhì)的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，賦予這些鎮(zhèn)相應(yīng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，提高基本財(cái)力保障水平，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制。筆者相信，這會(huì)有利于縮小城鄉(xiāng)差距，國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式和生產(chǎn)力布局必然因此發(fā)生積極而深刻的變化。這也是我國所擁有的一個(gè)長遠(yuǎn)優(yōu)勢(shì)，寄托著９億農(nóng)民追求幸福生活的世代夢(mèng)想。
當(dāng)前，收入分配中最突出的矛盾是城鄉(xiāng)收入差距還在拉大，農(nóng)民缺少工資性和財(cái)產(chǎn)性收入，靠種地過不上富裕的生活；產(chǎn)業(yè)發(fā)展中最復(fù)雜的矛盾是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，基本上還是靠天吃飯，澇災(zāi)一條線，旱災(zāi)一大片；社會(huì)結(jié)構(gòu)中最尖銳的矛盾是城鄉(xiāng)二元治理，城市像歐洲，農(nóng)村像非洲，農(nóng)村行路難、飲水難、看病難和上學(xué)難等狀況遲遲得不到改善。這些情況糾結(jié)在一起，困難之多、壓力之重和挑戰(zhàn)之大前所未有，靠某一個(gè)單項(xiàng)的措施很難見效。三農(nóng)問題從基礎(chǔ)地位到重要地位，如今又成為重中之重，因此改革的頂層設(shè)計(jì)，需作出自上而下、以難帶易的制度安排，系統(tǒng)地解決農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的根本問題。