12月15日，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(第二次公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》全文，就“新拆遷條例”的立法再次公開(kāi)征求意見(jiàn)。引人注目的是，拆遷條例這部法律草案，在一年的時(shí)間之內(nèi)，連續(xù)兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)，在新中國(guó)立法史上還是第一次，可見(jiàn)拆遷問(wèn)題的確攸關(guān)中國(guó)社會(huì)的大局。
第二次征求意見(jiàn)稿和第一次比較，無(wú)論在公共利益的界定方面、拆遷的具體程序，還是拆遷補(bǔ)償?shù)群诵膯?wèn)題上，都做了一些重大的修改。有些修改，進(jìn)步明顯，比如：第一，這次征求意見(jiàn)稿明確廢除了行政強(qiáng)制拆遷制度，政府要強(qiáng)制拆遷居民的房屋，只能依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制搬遷，行政強(qiáng)拆從此成了歷史；第二，取消了第一次征求意見(jiàn)稿“第四十條”對(duì)商業(yè)拆遷的規(guī)定，避免了商業(yè)拆遷借殼上市，混進(jìn)征收條例的危險(xiǎn)；第三，拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加明確，不僅要補(bǔ)償房屋的價(jià)值，還要補(bǔ)償搬遷等費(fèi)用，以及因停產(chǎn)停業(yè)而造成的損失，這是一個(gè)莫大的進(jìn)步。
然而，
因?yàn)椴疬w條例立法涉及的利益很大，博弈非常復(fù)雜，第二次征求意見(jiàn)稿的一些修改退步也很大，特別是在公共利益的認(rèn)定方面，出現(xiàn)了明顯的“公共利益”擴(kuò)大化的傾向。
首先我們看到，新的征求意見(jiàn)稿第八條的規(guī)定，為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要“可以對(duì)居民的房屋進(jìn)行征用”。這個(gè)界定，顯然會(huì)引發(fā)很大的歧義。將國(guó)家安全作為公共利益的限定詞沒(méi)有任何異議，但將“促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”作為公共利益的表現(xiàn)，則會(huì)明顯出現(xiàn)誤讀。對(duì)于一個(gè)市縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，建一個(gè)娛樂(lè)場(chǎng)所，設(shè)立一個(gè)公司，開(kāi)發(fā)一個(gè)小區(qū)，等等，無(wú)疑都屬于促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的行為，將所有的“促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”的行為都認(rèn)定為公共利益，不僅沒(méi)有起到很好的界定作用，反而使得“公共利益”的邊界人為模糊。
其次，在征求意見(jiàn)稿中列舉的公共利益的諸多情形，也使得公共利益的面目更加不清晰。比如，第八條將由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，以及由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要都列舉為公共利益。先說(shuō)什么叫“由政府組織實(shí)施”，在法律上應(yīng)該怎么理解？是政府出資，還是政府納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目，或者是完全的公益性項(xiàng)目？我們知道，能源、交通、文化、衛(wèi)生、體育等的界限極為復(fù)雜，比如，建立一個(gè)普通的養(yǎng)老院，或者小體育館，或者一個(gè)私人的電廠，或者一個(gè)幼兒園，就可以以“公共利益”之名征收居民的房屋嗎？這樣寬泛的界定使得“公共利益”涉及的內(nèi)涵和外延極為龐大。
第三，對(duì)危舊房改造的界定出現(xiàn)極大的制度倒退。第一次的征求意見(jiàn)稿在程序設(shè)計(jì)上，將“危舊房”改造的決定權(quán)交給了被征收人：其一，明確規(guī)定危舊房的改造需經(jīng)90%被征收人的同意；其二，要求補(bǔ)償方案需征得三分之二以上被征收人的同意；其三，要求補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)到三分之二以上方可生效。這三個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臈l件，不僅將危舊房改造的初始決定權(quán)交給了民眾，而且將后續(xù)補(bǔ)償程序的決定權(quán)也基本交給了被征收人。但新的征求意見(jiàn)稿卻徹底推翻了第一次意見(jiàn)稿關(guān)于危舊房改造的決定程序，而將決定權(quán)完全交給了政府。新的拆遷條例規(guī)定，由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)人民政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，這等于完全否定了被征收人的抗辯權(quán)。按照這個(gè)規(guī)定，只要某一個(gè)項(xiàng)目被納入某縣的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的年度計(jì)劃，并且經(jīng)過(guò)人大同意，不管其是真正的公益項(xiàng)目，還是商業(yè)開(kāi)發(fā)，都可以打上“公共利益”的旗號(hào)進(jìn)行征收。
我們認(rèn)為，公共利益的界定是新的拆遷條例成敗的關(guān)鍵和前提。在公共利益的界定上，一定不能兼顧什么“經(jīng)濟(jì)性”，更不能認(rèn)為在當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化加速的情況下，就可以將一些所謂的商業(yè)項(xiàng)目也納入公共利益的范疇。公共利益必須有明確的邊界。基于此，我們認(rèn)為，新的拆遷條例必須嚴(yán)格限定公共利益的界限。對(duì)于以公共利益之名搞的交通、能源以及文化教育等項(xiàng)目，必須是納入國(guó)家或者省級(jí)重點(diǎn)規(guī)劃的，并且都必須經(jīng)本地人大通過(guò)方可列為公共利益。否則，公共利益泛化，勢(shì)必使得條例被假借公共利益的各種拆遷行為綁架，這個(gè)制度漏斗必須防之又防。