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城鎮(zhèn)化是中國未來發(fā)展的一個關鍵戰(zhàn)略，已被視為未來擴大內(nèi)需、推動經(jīng)濟增長的內(nèi)在動力。中國社科院的《2010年城市藍皮書》預計，“十二五”期間，我國城鎮(zhèn)化率到2015年將超過50%，城鎮(zhèn)人口將首次超過農(nóng)村人口。從2010年到2020年，中國還將有約2億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。
雖然中國的城鎮(zhèn)化率是用人口來衡量的，但中國過去的城鎮(zhèn)化卻在很大程度上忽略了人的因素，在城鎮(zhèn)化過程中造成了很多的問題。從本質(zhì)上來說，“城市化”是一個人口向城鎮(zhèn)和城市相對集中的過程，也是一個農(nóng)村用地向城鎮(zhèn)用地轉(zhuǎn)變的過程。在中國，這個過程被打上了深深的“政府”烙印。城鎮(zhèn)化的基礎是土地，而政府是土地資源的最大獲利者。不過這種模式正日益窮途末路。當強拆引發(fā)的“人民內(nèi)部矛盾”愈演愈烈，當擁堵的交通讓城市人愁眉不展，當良田在轟隆隆的城市化浪潮中成片消失的時候，必須慎重思考一個問題：中國的城市化向何處去？
除了“政府主導、農(nóng)民被動”之外，城鎮(zhèn)化還有第二條路，即“政府退出，農(nóng)民自主自發(fā)”。但政府充當“旁觀者”、完全由農(nóng)民自主自發(fā)推動城市化的辦法，雖可解決農(nóng)民收益問題和城市流動人口居住問題，但會產(chǎn)生嚴重城市病，很難持續(xù)。因此有人提出“第三條道路”，即“規(guī)劃主導、農(nóng)民主體”。即政府作為城市建設的組織者、服務者、制度提供者，主動破解二元體制藩籬，對規(guī)劃、土地、資金、基礎設施、社保、人口管理等主動改革，允許集體土地在符合規(guī)劃的前提下與國有土地平等進入土地市場。
但筆者認為，在財稅體制未根本改變之前，未來的城鎮(zhèn)化恐怕還是難以改變政府主導的模式。不過，確實有兩個關鍵環(huán)節(jié)必須得到改變。
首先是在利益分配格局上要有根本性轉(zhuǎn)變。過去，農(nóng)民基本上被排除在由政府、開發(fā)商和企業(yè)“坐莊”的游戲之外，大量不愿進城的農(nóng)民“被上樓”。他們失去土地后，形成了一個不同于農(nóng)民也不同于市民的新的過渡性群體，他們徘徊在城市的邊緣，成為事實上的弱勢群體。同時，即使已經(jīng)進了城，也實際上在享受“偽戶籍”。大量的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人，雖然居住在城市并被計算為城市人口，但其并不能同等享受到城市的各類公共服務，其收入水平、消費模式無法等同于一般城市人員。這種明顯不平等的利益分配格局如果未來不改變，不僅城市化進程將難以持續(xù)，也必然帶來諸多的社會問題，日積月累的“隱性成本”無法估計。
第二個關鍵就是城市規(guī)劃問題，這主要表現(xiàn)在兩大弊端上：一是規(guī)劃過軟，規(guī)劃內(nèi)容朝令夕改，一屆政府一個規(guī)劃思路，行政權大于規(guī)劃權；二是規(guī)劃的科學性不夠，缺乏足夠的戰(zhàn)略研究，過于“貪大求洋”，盲目“急功冒進”，不注重城市生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各種結構要素、利益群體的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。缺乏科學規(guī)劃的城鎮(zhèn)化帶來了很多弊端：交通問題、城市基礎服務不足、城市生活品質(zhì)下降、環(huán)境污染、城市公共安全問題、建筑物壽命極短等。
總之，城鎮(zhèn)化仍將是中國今后發(fā)展不可阻擋的趨勢，必然會帶來巨大的社會變遷。其中，人與人、人與自然的利益關系都將重塑。全球城市化已有多種經(jīng)驗教訓在前，國內(nèi)城鎮(zhèn)化也積累了多種問題，如果不從利益分配和戰(zhàn)略規(guī)劃方面加以調(diào)整，未來中國的城鎮(zhèn)化難免走上過去問題叢生的老路。
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