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土地管理職能與經(jīng)營(yíng)職能必須分開(kāi)
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2010-07-07 作者：黃小虎/中國(guó)土地學(xué)會(huì) 來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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黨的十六大報(bào)告指出，政府的主要職能是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。黨的十七大進(jìn)一步提出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。
根據(jù)中央的精神，反思我國(guó)土地管理體制，一個(gè)突出的問(wèn)題，是政府既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)是市場(chǎng)主體的活動(dòng)，具體到國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個(gè)作為政府的職責(zé)，客觀上使各級(jí)城市政府成了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，這是我國(guó)土地管理失控、產(chǎn)生一系列問(wèn)題的主要制度根源。我國(guó)的土地出讓制，主要是借鑒香港的土地批租制。但香港的土地管理與土地批租（即經(jīng)營(yíng)），分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。這一點(diǎn)，我們卻沒(méi)有學(xué)，可以說(shuō)學(xué)香港只學(xué)了一半甚至不到一半。我們這樣的做法，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未建立以前形成的，有其歷史必然性和合理性。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，其弊端越來(lái)越明顯，應(yīng)當(dāng)成為下一步改革的重點(diǎn)。
有些西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家如荷蘭，政府的土地管理十分嚴(yán)格，法律規(guī)定，凡土地買賣，政府有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。同時(shí)，法律還規(guī)定，政府不得通過(guò)土地獲取任何收益。政府購(gòu)買土地的目的，是控制房?jī)r(jià)，解決居民的住房問(wèn)題。香港和荷蘭的經(jīng)驗(yàn)表明，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，政府管理部門不能同時(shí)又是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。我國(guó)城市土地歸國(guó)家所有，經(jīng)營(yíng)性土地的地租即土地收益不能取消，但獲取方式必須改革。
參照國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，可以考慮成立專門的國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營(yíng)的國(guó)有土地交給他們參與市場(chǎng)運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營(yíng)，或入股，負(fù)保值增值的責(zé)任，并向國(guó)家財(cái)政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體，按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。由于是國(guó)有公司，必要時(shí)也要服從國(guó)家的要求，承擔(dān)一定的土地參與宏觀調(diào)控的責(zé)任。
隨著財(cái)稅體制改革的深化，國(guó)家對(duì)土地收益的使用支出，也要嚴(yán)格規(guī)范，杜絕“寅吃卯糧”的短期行為。
把經(jīng)營(yíng)土地的職能分解出去以后，各級(jí)政府就可以集中精力加強(qiáng)土地管理。其核心職能，一是嚴(yán)格實(shí)施土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)土地用途管制；二是平等保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)；三是運(yùn)用土地政策，參與宏觀調(diào)控。
耕地保護(hù)是土地規(guī)劃和用途管制的實(shí)施，地價(jià)管理和土地市場(chǎng)管理是土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的延伸，也都需要加強(qiáng)。為了保證土地管理各項(xiàng)職能和工作的落實(shí)，還必須加大土地督察和監(jiān)察工作的力度。
至于非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有土地，例如劃撥供地、低價(jià)供地等，作為土地政策參與宏觀調(diào)控的手段，仍由政府負(fù)責(zé)運(yùn)作。建立規(guī)范、公開(kāi)、透明的程序，接受社會(huì)的監(jiān)督。
作為轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)之一，改革國(guó)家規(guī)劃體系和土地規(guī)劃管理體制，同樣是迫在眉睫的事情。
目前我國(guó)由各部門分別編制相關(guān)的全國(guó)性規(guī)劃，這些規(guī)劃最終都要落在土地上，因此必須與土地規(guī)劃相銜接。但是，由于各部門從自身工作需要出發(fā)，各自制定不同的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，并分別開(kāi)展相關(guān)資源調(diào)查，編制各自的地理信息系統(tǒng)，導(dǎo)致在此基礎(chǔ)上制定的各部門規(guī)劃，不能與土地規(guī)劃很好銜接，在實(shí)際工作中產(chǎn)生混亂并造成極大浪費(fèi)。
有鑒于此，建議對(duì)國(guó)家規(guī)劃體系作重大調(diào)整。
當(dāng)務(wù)之急，是制定全國(guó)統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，廢止部門標(biāo)準(zhǔn)，以利各類規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接。
下一步，可借鑒世界多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，由一個(gè)部門負(fù)責(zé)開(kāi)展資源調(diào)查，并編制國(guó)家基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，供各政府部門和全社會(huì)使用。各部門不再開(kāi)展普查性資源調(diào)查，不再編制各自的地理信息系統(tǒng)。
最終，要理順國(guó)家規(guī)劃體系。第一，編制國(guó)土規(guī)劃作為國(guó)家發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃的主要內(nèi)容：空間布局（包括功能分區(qū)），生產(chǎn)力布局（包括國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目），重大基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)土整治項(xiàng)目，等等；第二，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)五年發(fā)展規(guī)劃，作為國(guó)家發(fā)展的近中期規(guī)劃；第三，土地利用規(guī)劃作為落實(shí)以上兩個(gè)規(guī)劃的保障性規(guī)劃，發(fā)揮具體銜接各部門規(guī)劃的龍頭作用。各部門依據(jù)以上三個(gè)規(guī)劃，把工作重點(diǎn)放在編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃上，不再編制部門的全國(guó)性規(guī)劃。
以上改革如能實(shí)施并到位，將大大改變目前部門分割、地區(qū)分割的局面，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過(guò)程中從必然王國(guó)到自由王國(guó)的一大飛躍。
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