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從中緬邊境的云南省保山市猴橋口岸出境，沿著史迪威公路一路前行，20公里外就到達了緬甸克欽邦的重鎮(zhèn)甘拜地，沿途的土地上橡膠和玉米茂盛生長，在陽光的照射下，郁郁蔥蔥，生機盎然。
如果不被告知，可能難以辨認(rèn)，這里曾經(jīng)是世界上主要毒品產(chǎn)地“金三角”的腹地。這里溫潤的氣候、充沛的陽光，一直是世界上最適合種植罌粟的地區(qū)之一。時光倒流，10年前的此時，艷陽高照，晴空萬里，罌粟花扭動著青綠色的“腰肢”，張開艷麗的花瓣，在陽光下隨風(fēng)舞蹈。經(jīng)過一個冬天的妖嬈，次年春季罌粟結(jié)果，緬甸克欽邦的農(nóng)民，用簡單的手工刀片順著果實表皮輕輕劃開，白色的漿液悄然滑落，隨之凝結(jié)成黑褐色的物質(zhì)……
種植罌粟，在過去一個多世紀(jì)一直是“金三角”區(qū)域村民的主要收入來源，迫于自身發(fā)展需要和國際國內(nèi)的壓力，“金三角”核心區(qū)域的緬甸撣邦第二特區(qū)和克欽邦宣布全面禁種。與之毗鄰的云南省在緬甸、老撾北部地區(qū)開展禁毒和境外罌粟替代事業(yè)，幫助緬甸、老撾北部地區(qū)實現(xiàn)罌粟禁種，探索出禁毒禁種替代發(fā)展的“云南模式”，得到了境外政府、群眾和國際組織的普遍認(rèn)可。此后，替代發(fā)展成為國家賦予云南的穩(wěn)定邊疆、密切周邊、境外除源的特殊使命，云南再次成為我國禁毒戰(zhàn)爭的最前線，承擔(dān)了中國負(fù)責(zé)任大國形象的實踐者。
緣起：境外罌粟替代幾番嘗試促成中國替代種植“云南模式”
境外替代發(fā)展，云南并非先知先覺。從十多年前首次走出國門走進“金三角”，到此后一次次摸著石頭過河的實踐中，替代事業(yè)逐漸形成系統(tǒng)，逐漸找到模式。
替代種植的早期形式是以國內(nèi)農(nóng)業(yè)和科技部門為實施主體的援助性質(zhì)的舉措，以位于中老邊境的西雙版納傣族自治州“勐海模式”為代表。當(dāng)時云南省禁毒部門組織邊境州(市)、縣的農(nóng)業(yè)和科技部門，以提供糧食作物籽種、派遣技術(shù)員赴境外實地指導(dǎo)、建設(shè)示范項目等方式，幫助“金三角”的緬甸撣邦第四特區(qū)、緬甸撣邦第二特區(qū)(南部)、老撾北部的南塔省、烏多姆賽省開展糧食種植技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，幫助當(dāng)?shù)厝罕妼W(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)種植技術(shù)，學(xué)習(xí)生產(chǎn)技能，提高糧食種植水平，提高水稻和玉米產(chǎn)量，解決生產(chǎn)生活困難，開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會公益事業(yè)，基本解決了局部地區(qū)群眾的吃糧問題。
2004年12月2日，為支持云南打好“禁毒和防治艾滋病的人民戰(zhàn)爭”，國家成立了由商務(wù)部牽頭、13個部委聯(lián)合組成的“國務(wù)院122工作組”，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)云南省境外罌粟替代發(fā)展工作。隨著國家122工作組成立，以及國家陸續(xù)出臺對在境外開展罌粟替代的有關(guān)支持政策，為境外罌粟替代發(fā)展拓展了新空間。國家明確以替代種植為基礎(chǔ)，促進替代種植和替代產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，培育替代經(jīng)濟，實現(xiàn)緬老北部罌粟全面禁種為目的的境外罌粟替代發(fā)展總體目標(biāo)。
2006年起，云南省在繼續(xù)推進政府間示范合作項目的基礎(chǔ)上，廣開思路，探索運用市場化運作的模式，積極發(fā)動企業(yè)赴境外開展禁毒替代經(jīng)濟合作項目，以經(jīng)濟合作的方式，以企業(yè)(項目)帶動的形式，推動企業(yè)大力在緬老北部地區(qū)開展替代種植，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)。
“‘金三角’宣布禁種后，罌粟禁種區(qū)遇到的最大問題就是經(jīng)濟問題，是群眾的溫飽問題。”云南省商務(wù)廳負(fù)責(zé)人說，由于將國家、企業(yè)和境外煙農(nóng)的利益通過禁毒工作有機地結(jié)合在一起，境外更多煙農(nóng)因此受益，既實現(xiàn)了幫助煙農(nóng)擺脫對罌粟種植的依賴，實現(xiàn)了雙邊國家的禁毒目標(biāo)，又讓當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和替代企業(yè)得到發(fā)展壯大。
云南省在發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)的同時，針對境外部分地區(qū)出現(xiàn)罌粟復(fù)種反彈的形勢，加大推進政府間示范合作項目力度，著力在罌粟種植區(qū)、復(fù)種反彈區(qū)和反彈危險區(qū)推進示范項目建設(shè)，形成了以市場引導(dǎo)為主，政府示范為輔的“市場+政府”綜合發(fā)展模式，這種模式也成為指導(dǎo)云南省境外罌粟替代發(fā)展工作今后較長一段時期的主要工作思路。
截至2008年，云南省替代種植企業(yè)已達198家，較2005年度的75家增長了171%。其中國有企業(yè)8家，民營企業(yè)190家；省外企業(yè)37家，省內(nèi)企業(yè)161家。替代投資從過去的以合作帶動為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐元氋Y和中方投資占大股為主，198家企業(yè)中，獨資19家，合資98家，合作81家。替代種植逐步從簡單的經(jīng)濟作物替代向綜合利用和產(chǎn)品深加工為主的替代產(chǎn)業(yè)過渡。同時，為了加強行業(yè)管理，增強行業(yè)自律，提高企業(yè)素質(zhì)，2008年成立了云南省境外罌粟替代發(fā)展行業(yè)協(xié)會，目前已有會員單位120家。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，替代種植逐漸推進，全球矚目的“金三角”地區(qū)罌粟種植面積占世界總量的份額已從1998年的66%下降到2006年的12%。境外罌粟替代發(fā)展在緬、老北部地區(qū)和云南邊境地區(qū)產(chǎn)生了較為深遠的影響，為鞏固禁毒禁種成果發(fā)揮了積極作用。中國替代發(fā)展“云南模式”已成為“金三角”地區(qū)解決禁毒禁種和經(jīng)濟社會發(fā)展問題的巨大動力。
成效：“金三角”煙農(nóng)變糧農(nóng) 替代發(fā)展成果顯現(xiàn)
為解決“金三角”地區(qū)禁種后的較大范圍的煙農(nóng)生計問題，以云南省邊境小企業(yè)為主的替代企業(yè)隊伍憑借著鄰邊和長期與境外邊境地區(qū)從事經(jīng)貿(mào)往來優(yōu)勢，熟悉當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境和自然條件，積累了一定的人脈關(guān)系，從承接國家和云南省禁毒委的一些對外幫扶項目開始，逐步涉足替代事業(yè)。
保山市騰沖縣國康貿(mào)易有限責(zé)任公司就是其中一家。2001年1月，作為騰沖縣首個開展境外罌粟替代種植的企業(yè)，他們走出國門，與緬甸克欽邦的公司合資開展罌粟替代種植�！澳壳埃覀儼l(fā)展草果、板栗、玉米、芝麻、橡膠等經(jīng)濟作物幫助緬甸當(dāng)?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟，多年來，替代種植累計面積已近10萬畝。”公司董事長李本清說，公司在緬甸克欽邦雇傭了大量的煙農(nóng)，經(jīng)過培訓(xùn)，目前已經(jīng)能夠熟練進行經(jīng)濟作物的種植養(yǎng)護，公司保證每天將農(nóng)戶的工費當(dāng)天就兌現(xiàn)給農(nóng)民，老百姓種植大煙的積極性也明顯降低了。
在中老邊境的西雙版納傣族自治州，勐臘精谷公司長期在老撾南塔省勐新縣開展替代發(fā)展項目。公司與老撾南塔省政府簽署了禁毒替代農(nóng)業(yè)合作協(xié)議，負(fù)責(zé)74個村寨6200多人的農(nóng)業(yè)替代綜合開發(fā)，主要從事水稻、玉米、茶葉和馬鈴薯等作物種植，協(xié)助老方政府向這些從山區(qū)移民的煙農(nóng)發(fā)放籽種，培訓(xùn)生產(chǎn)技術(shù)，解決了這些村寨和群眾的溫飽問題，提高了生活水平。經(jīng)過10年的努力，該公司發(fā)展長短結(jié)合的替代項目，項目區(qū)擴大到了103個村寨近萬名群眾，替代示范和輻射效應(yīng)不斷擴大，受到了南塔省政府的多次表彰。
云南金晨投資有限公司在撣邦第二特區(qū)開展了橡膠替代種植項目，隨著項目的不斷擴大和政府的引導(dǎo)，許多高寒山區(qū)的煙農(nóng)紛紛舉家搬遷到項目區(qū)域，學(xué)習(xí)橡膠生產(chǎn)管護技術(shù)，在橡膠基地內(nèi)種植糧食等短期作物解決口糧問題，由煙農(nóng)轉(zhuǎn)變成了膠農(nóng)。由于遷移的群眾不斷聚集，項目區(qū)域內(nèi)逐步形成了多個小集市，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，生產(chǎn)生活條件不斷改善。
目前，中緬邊境的德宏傣族景頗族自治州共有22戶企業(yè)在緬甸北部開展了替代種植，種植協(xié)議面積138.61萬畝，已開展種植47.59萬畝，種植地點主要分布在緬甸克欽邦的密支那、卡牙、石當(dāng)壩、彎莫、邁扎央等地和撣邦的木姐、九谷、貴概、滾弄、皎脈等地。種植品種主要有橡膠、木薯、甘蔗、麻竹、香蕉、茶葉、玉米、芝麻、豆類及水果等農(nóng)經(jīng)作物，境外的政府和群眾正在享受替代項目帶來的實實在在的變化。
“據(jù)估算，我國的替代種植企業(yè)在緬、老北部累計支付勞動力工資超過3億元人民幣。在緬甸、老撾北部可以看到，替代項目開展到哪里，道路就修到哪里，替代發(fā)展帶動輻射效應(yīng)逐步顯現(xiàn)�！痹颇鲜∩虅�(wù)廳負(fù)責(zé)人說，2005年至2008年，云南省共組織替代企業(yè)198戶，開展替代項目231個，累計新增替代種植面積達219.2萬畝。其中，緬北118.02萬畝、老北101.18萬畝。替代項目遍及老撾北部七省、緬甸北部撣邦和克欽邦，主要種植品種有橡膠、甘蔗、水稻、玉米、木薯和熱帶水果等41個品種。
據(jù)不完全統(tǒng)計，云南省替代企業(yè)累計向緬老北部替代種植區(qū)投資11.38億元，若投資乘數(shù)效應(yīng)比按1：2.3計算，累計可產(chǎn)生投資效益26.2億元。替代發(fā)展項目每年可為緬老北部新增農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值達10億元人民幣。通過替代項目的開展，替代企業(yè)在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)了道路、橋梁、房屋、飲水工程、學(xué)校、衛(wèi)生所等一大批基礎(chǔ)設(shè)施。替代項目為老百姓棄種罌粟后的生活來源找到了新的路子，替代種植項目區(qū)煙農(nóng)收入增加明顯，鞏固了煙農(nóng)禁毒禁種的決心。緬北地區(qū)替代項下的煙農(nóng)受益人群已超過13萬人，人均年收入已從過去的200元左右，增加到目前的500元左右。
“緬甸很歡迎中國的企業(yè)前往農(nóng)業(yè)合作開發(fā)，中國的企業(yè)為緬甸這個農(nóng)業(yè)國家建設(shè)了很多基礎(chǔ)設(shè)施，老百姓的生活得到明顯改善�！本挼橹醒牒献魃鐓f(xié)會主席吳欽貌埃說。
危機：“金三角”罌粟出現(xiàn)復(fù)種反彈
多年來，在中國禁毒和替代發(fā)展方面，云南付出了積極的努力，取得了突出成績。但在快速推進境外罌粟替代發(fā)展工作的同時，禁毒和替代發(fā)展工作依然面臨很多新形勢、新變化，有許多新情況和新問題亟待解決。
緬甸禁毒委和特區(qū)政府表示，由于國際毒品價格飆升、中緬林礦摩擦、緬甸克欽邦地方政府經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)困難和管理不力等政治經(jīng)濟復(fù)雜因素的影響，部分販毒分子鋌而走險，采用預(yù)付訂金的辦法誘迫克欽邦第一、二特區(qū)的部分偏遠山區(qū)群眾復(fù)種罌粟，造成2007、2008年該區(qū)罌粟種植出現(xiàn)局部小幅反彈。緬甸中央肅毒委秘書長康昂說：“緬北的罌粟種植呈現(xiàn)出兩個主要趨勢：一是緬北罌粟種植面積逐年下降；二是緬北罌粟種植向不便管理的緬甸中央政府與地方政府交界偏遠山區(qū)縱深轉(zhuǎn)移�！�
中國國家禁毒委組織人員對緬甸克欽邦罌粟種植情況進行實地踏查后發(fā)現(xiàn)，“金三角”區(qū)域罌粟復(fù)種反彈形勢嚴(yán)峻，2009年境外罌粟復(fù)種面積超過去年的33萬畝。據(jù)參與實地調(diào)查的云南省商務(wù)廳境外罌粟替代發(fā)展辦公室負(fù)責(zé)人說，今年“金三角”部分原先已經(jīng)宣布實現(xiàn)罌粟禁種的少數(shù)民族特區(qū)出現(xiàn)反彈，僅緬甸北部克欽邦第一、第二特區(qū)的罌粟種植面積就不低于3萬畝，且呈現(xiàn)出規(guī)模化、專業(yè)化種植的趨勢，罌粟復(fù)種反彈壓力很大。
調(diào)查組成員在對緬甸北部民地武轄區(qū)的實地踏查中發(fā)現(xiàn)，克欽新民主軍和克欽獨立軍控制的緬甸克欽邦第一、第二特區(qū)有多處大面積的罌粟種植，主要集中在云南騰沖至緬甸密支那公路兩側(cè)甘拜地到昔懂壩約600平方公里區(qū)域和云南德宏傣族景頗族自治州盈江縣境外的昔馬拱地區(qū)，克欽邦的葡萄、莫寧、達奈、帕敢等地均有罌粟種植。
云南大學(xué)國際關(guān)系研究院副院長瞿健文博士分析認(rèn)為，2008年的國際金融危機以及美國將反恐重點轉(zhuǎn)移到阿富汗，導(dǎo)致國際毒品供求關(guān)系發(fā)生新變化，是云南境外罌粟復(fù)種反彈不容忽視的外部原因。2008年的全球金融危機并未減少世界毒品市場的需求，奧巴馬總統(tǒng)上臺后將美國的反恐戰(zhàn)場從伊拉克轉(zhuǎn)移到阿富汗，使得阿富汗這個最大的鴉片生產(chǎn)基地產(chǎn)量減少，這種供求關(guān)系的變化影響到毒品價格的上漲，罌粟種植及加工的高額利潤使復(fù)種有了內(nèi)在的動力。2009年不僅在少數(shù)民族特區(qū)政府轄區(qū)內(nèi)存在罌粟復(fù)種，而且緬甸政府軍轄區(qū)內(nèi)也有罌粟種植，罌粟作為牟利工具的作用進一步顯現(xiàn)。
克欽邦出現(xiàn)罌粟復(fù)種反彈還和該地區(qū)偏遠的地理環(huán)境、特殊的生產(chǎn)生活方式直接相關(guān)。緬甸北部少數(shù)民族特區(qū)煙農(nóng)長期依靠罌粟種植維持生計，由此形成了對罌粟種植的依賴，短期內(nèi)還難以從根本上改變這種生產(chǎn)生活方式，復(fù)種反彈的壓力始終存在。由于克欽邦的地理位置較為偏遠，交通不便，使得我國政府和企業(yè)實施的替代種植成本較高，投資周期長，投資回報率低，因而進入該地區(qū)實施替代種植的企業(yè)數(shù)量少，替代種植的作用在這些地區(qū)短期內(nèi)難以發(fā)揮。
出路：多渠道解決“金三角”罌粟復(fù)種難題
瞿健文等專家認(rèn)為，罌粟種植和復(fù)種反彈的原因是多方面的，是政治、經(jīng)濟和社會等多重因素的共同作用。緬甸撣邦第一、第二、第四特區(qū)繼續(xù)保持了罌粟禁種的格局，2009年的境外罌粟實地踏查中沒有發(fā)現(xiàn)罌粟復(fù)種現(xiàn)象，這與當(dāng)?shù)刈匀坏乩怼⒒A(chǔ)設(shè)施條件較好，進入這些地區(qū)開展替代種植的企業(yè)較多，中方替代企業(yè)的投入力度較大，替代發(fā)展的成效比較顯著，當(dāng)?shù)責(zé)熮r(nóng)的生活狀況比從前有較大改善等一系列原因有直接關(guān)系。
云南省替代種植發(fā)展行業(yè)協(xié)會副會長李本清說，2006年4月，國家出臺《國務(wù)院關(guān)于在緬甸老撾北部開展罌粟替代種植發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)問題的批復(fù)》(簡稱《批復(fù)》)，給予了替代種植發(fā)展一系列政策扶持，主要有：一是替代項下返銷商品免收關(guān)稅及進口環(huán)節(jié)增值稅；二是實施境外罌粟替代項下人員出入境便利化管理措施；三是對企業(yè)開展替代種植、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)向境內(nèi)銀行貸款給予全額貼息；四是對企業(yè)到境外開展替代種植項目，在農(nóng)經(jīng)作物收獲前的生長期按實際種植面積給予每畝每年10元至30元的一次性補助等政策。這份作為開展境外罌粟替代發(fā)展產(chǎn)業(yè)的重要規(guī)范性文件，就執(zhí)行情況看，總體運作機制還不夠順暢，部分扶持措施難以操作。
昆明吉立經(jīng)貿(mào)發(fā)展有限公司從1996年就開始在境外嘗試替代種植，目前在緬甸撣邦第一特區(qū)建立了罌粟替代吉立示范農(nóng)場。企業(yè)在緬甸撣邦第一特區(qū)果敢和緬甸四特區(qū)開展替代種植，主要是種茶葉和橡膠等農(nóng)作物。每年種植橡膠1萬多畝，茶葉7000多畝，果樹10萬畝。公司總經(jīng)理童躍旋說，第一特區(qū)主要經(jīng)濟作物是替代種植的甘蔗，甘蔗每年11月到第二年5月成熟收割，但是今年的甘蔗榨季都要結(jié)束了，進口指標(biāo)還沒有下達。
國家出臺《批復(fù)》的同時，分別從國家禁毒經(jīng)費和國家對外援助經(jīng)費中為境外罌粟替代發(fā)展工作提供了每年5000萬元人民幣的專項資金，用于扶持境外罌粟替代發(fā)展項目。在政策的刺激下，云南省替代企業(yè)數(shù)量不斷增加，投資規(guī)模和項目規(guī)模不斷擴大。但由于對替代實際工作中的復(fù)雜性和難度估計不足，有關(guān)部門在設(shè)計專項資金政策時門檻過高，要求過嚴(yán)，出現(xiàn)了兌現(xiàn)困難等問題，替代專項資金的杠桿作用未能充分體現(xiàn)。
由于境外罌粟替代發(fā)展工作的特殊性和復(fù)雜性，加之國內(nèi)金融業(yè)和保險業(yè)對境外罌粟替代發(fā)展項目風(fēng)險過度考量，造成替代企業(yè)貸款難和保險難。童躍旋說，現(xiàn)實的情況是擔(dān)保公司要求企業(yè)用固定資產(chǎn)反擔(dān)保，企業(yè)在境外的投資不能擔(dān)保。進出口保險公司要求企業(yè)有外管局批準(zhǔn)的匯往境外的投資手續(xù)，而緬甸特區(qū)沒有銀行，企業(yè)都是帶現(xiàn)金進去。
“這與資金政策的制度設(shè)計初衷大相徑庭。”德宏傣族景頗族自治州副州長陳振沖說，國家對企業(yè)開展境外罌粟替代種植發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)貸款給予貼息，投保給予保費支持，但對企業(yè)貸款投保的門檻設(shè)置較高，影響優(yōu)惠政策的落實。
“境外禁毒替代工作存在著巨大的政治、經(jīng)濟和安全風(fēng)險，需要一批有實力、有技術(shù)、懂管理、有涉外工作經(jīng)驗和有社會責(zé)任感的企業(yè)家付出大量的心血和努力才能完成。”童躍旋說，目前的狀況是小企業(yè)底子薄、基礎(chǔ)差、經(jīng)營規(guī)模小，按現(xiàn)行政策要求難以享受到優(yōu)惠；由于項目審批手續(xù)繁雜，大企業(yè)、大集團不愿意到緬甸開展境外罌粟替代種植，導(dǎo)致國家的優(yōu)惠政策難以落實。
德宏州瑞麗市金星有限責(zé)任公司投資了1500萬元在緬甸建有罌粟替代橡膠種植基地以及橡膠加工廠。公司辦公室主任李文軍說，在境外罌粟替代種植工作中，企業(yè)一般都是從自身發(fā)展角度出發(fā)開展和實施替代項目，不可能對某一區(qū)域或整個區(qū)域的作物種植進行全面科學(xué)地規(guī)劃，難以在更大程度上形成規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化。
“替代發(fā)展缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃�！标愓駴_說，“這需要各國政府間共同組織專家進行研究論證，面對‘金三角’特殊地理環(huán)境、生物資源、礦產(chǎn)資源及人文資源與政治經(jīng)濟環(huán)境制定一個全局性的科學(xué)合理的總體發(fā)展規(guī)劃來指導(dǎo)工作的有序開展，以利各個替代種植實施區(qū)域根據(jù)總體規(guī)劃制定具體的、切合實際的實施計劃�！�
云南省有關(guān)方面表示，替代發(fā)展是一項長期艱巨的工作，不可能“畢其功于一役”，需要長期打算，需要國家給予云南更多的指導(dǎo)和政策支持，才能全面完成境外罌粟替代發(fā)展各項任務(wù)。 | 