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按照形成主體功能區(qū)的要求，全國(guó)國(guó)土根據(jù)資源環(huán)境承載能力與發(fā)展?jié)摿�，劃分成�?yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域空間布局，并明確不同區(qū)域的主體功能。 |
上海浦東陸家嘴高樓群 |
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| 藏原羚在黃河源頭地區(qū)活動(dòng) | 十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展差距，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展正邁入新時(shí)期。
新時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“瓶頸”是什么？如何衡量區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性？新的主體功能區(qū)概念同傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)“四大板塊”有什么關(guān)系？一個(gè)個(gè)問(wèn)題表明，為新時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“把脈”顯得迫在眉睫。
誰(shuí)是下一步區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“攔路虎”
在杭州召開(kāi)的全國(guó)發(fā)展改革系統(tǒng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上傳出的信息顯示，當(dāng)前我國(guó)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性正在不斷增強(qiáng)。
“我們已經(jīng)聽(tīng)到了欠發(fā)達(dá)地區(qū)追趕的腳步聲�！痹跁�(huì)上，一位來(lái)自東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的干部說(shuō)。此言不假，內(nèi)蒙古從2003年以來(lái)，連續(xù)四年GDP增速居全國(guó)第一；廣西立足區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以推進(jìn)與東盟的合作為機(jī)遇，今年上半年地區(qū)生產(chǎn)總值增速創(chuàng)下13年來(lái)的最高。
在區(qū)域發(fā)展中，重點(diǎn)地區(qū)對(duì)區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)作用日趨明顯。區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)三大引擎——長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀GDP超過(guò)全國(guó)1/3，進(jìn)出口總額超過(guò)全國(guó)2/3。此外，近年來(lái)中西部與東北地區(qū)出現(xiàn)許多新的“增長(zhǎng)極”。廣西正在研究制定北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，黑龍江提出建設(shè)哈大齊工業(yè)走廊，湖北與湖南分別提出武漢城市圈與長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略，四川與重慶正致力于打造成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)。
國(guó)家發(fā)改委提供的一組數(shù)字顯示出，東北與廣大的中西部地區(qū)增速普遍提高，區(qū)域發(fā)展增速差距趨于縮小。從生產(chǎn)總值增速看，“九五”時(shí)期增速最快的東部與最慢的西部地區(qū)年均增長(zhǎng)率相差2.1個(gè)百分點(diǎn)；“十五”期間，增速最快的東部與最慢的東北地區(qū)只相差1.74個(gè)百分點(diǎn)；去年，增速最快的東部與最慢的中部地區(qū)差距縮小到1.1個(gè)百分點(diǎn)；今年上半年，西部與東北地區(qū)的增速均超過(guò)東部，中部與東部的增幅差距縮小到0.3個(gè)百分點(diǎn)。
國(guó)家發(fā)改委副主任杜鷹表示，盡管近年來(lái)我國(guó)區(qū)域發(fā)展增速趨于縮小，但區(qū)域發(fā)展絕對(duì)差距依然很大，不平衡問(wèn)題依然突出，區(qū)域開(kāi)發(fā)無(wú)序、低水平重復(fù)建設(shè)問(wèn)題仍十分嚴(yán)重，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制還需要進(jìn)一步健全。
事實(shí)上，“四大板塊”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絕對(duì)差距仍然在擴(kuò)大。僅以東部與西部地區(qū)相比，1978年?yáng)|部人均GDP是西部的1.8倍，2000年是2.4倍，2006年是2.5倍，最高的上海與最低的貴州相差十倍。在社會(huì)發(fā)展指標(biāo)上，東北與中西部同東部相比更落后。
隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為人們的共識(shí)，“攔路虎”也開(kāi)始出現(xiàn)。一些地區(qū)在地方主義與歪曲政績(jī)觀的影響下，“行政封鎖”與“地區(qū)壁壘”依然存在，過(guò)去從一個(gè)地方運(yùn)蔬菜到異地要額外收費(fèi)，現(xiàn)在則演化出技術(shù)壁壘，外地的產(chǎn)品不適合本省標(biāo)準(zhǔn)，干脆拒絕入內(nèi)。行政壁壘導(dǎo)致生產(chǎn)要素不能合理流動(dòng)，更產(chǎn)生開(kāi)發(fā)無(wú)序、低水平重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題。在南方，一個(gè)沒(méi)有任何汽車(chē)生產(chǎn)基礎(chǔ)的地區(qū)提出要把汽車(chē)制造作為支柱產(chǎn)業(yè)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，國(guó)內(nèi)有2/3的省份把汽車(chē)當(dāng)作支柱產(chǎn)業(yè)。
專(zhuān)家認(rèn)為，在支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制上，還有很大挖掘空間。當(dāng)前要素資源價(jià)格改革不到位，仍是困擾區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“瓶頸”，要素資源價(jià)格還不能真正反映這個(gè)產(chǎn)品的稀缺程度，一方面導(dǎo)致工業(yè)增長(zhǎng)粗放，另一個(gè)方面讓中西部資源富集地區(qū)資源真實(shí)成本不能得到實(shí)際彌補(bǔ)。此外，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)，資源稅費(fèi)的改革還沒(méi)有完全到位，這些體制機(jī)制的不健全都阻礙著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，要用什么樣的尺子來(lái)衡量
現(xiàn)在社會(huì)各界議論最多話題之一就是，用什么來(lái)衡量區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，它關(guān)系到如何來(lái)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更關(guān)系到對(duì)區(qū)域發(fā)展工作目標(biāo)的認(rèn)定。
杜鷹認(rèn)為，把握區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，需要站在科學(xué)發(fā)展觀的立場(chǎng)來(lái)看。杜鷹與一些專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，應(yīng)該主要看四個(gè)方面的指標(biāo)�！ �
一是地區(qū)間的人均生產(chǎn)總值差距保持在適度范圍內(nèi)。應(yīng)該看到，地區(qū)經(jīng)濟(jì)做到總量完全一樣很難，也不可能完全實(shí)現(xiàn)區(qū)域間均衡化。即使美國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的州與最不發(fā)達(dá)的州，經(jīng)濟(jì)總量也相差數(shù)十倍。而人均生產(chǎn)總值則不同，美國(guó)人均GDP最高的州與最低的相差不過(guò)兩倍，在歐洲這一差距也只有兩三倍。但在欠發(fā)達(dá)國(guó)家，這一差距很大。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，土耳其是13倍，印尼是17倍。在中國(guó)，最高的上海與最低的貴州相差十倍。要縮小這一差距，必須讓生產(chǎn)要素與人口流動(dòng)起來(lái)。要注意的是，縮小不是殺富濟(jì)貧，而是要讓不同地區(qū)在共同發(fā)展中來(lái)縮小這個(gè)差距。
二是各地區(qū)群眾能否享受到均等化的基本公共服務(wù)。比如在教育領(lǐng)域，基本公共服務(wù)就是“普九”。在現(xiàn)實(shí)中，基本公共服務(wù)的內(nèi)涵包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)、扶貧濟(jì)困、公共安全與公共文化等方面。在我國(guó)絕不能因?yàn)榈赜虿煌�，而讓不同地區(qū)的群眾不能享受基本均等的公共服務(wù)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)，就是要推動(dòng)這種權(quán)利的均等化，把基本公共服務(wù)從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)延伸，從城市向農(nóng)村延伸，真正實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
三是要看不同區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)是否得到充分發(fā)揮。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期出現(xiàn)的“大而全”“小而全”，區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)被掩蓋掉了，更不用提優(yōu)勢(shì)資源的充分交換。現(xiàn)在主體功能區(qū)的提出，無(wú)疑可以發(fā)揮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，再通過(guò)優(yōu)勢(shì)交換，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)將拿到一份額外的“紅利”。與此同時(shí)，區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源的交換，會(huì)形成新的生產(chǎn)力。實(shí)際上，比較優(yōu)勢(shì)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作的理論根基之一，其能否得以充分發(fā)揮，也是區(qū)域發(fā)展是否協(xié)調(diào)的“度量衡”之一。
四是看人與自然關(guān)系是否和諧、協(xié)調(diào)。當(dāng)前，無(wú)論是欠發(fā)達(dá)地區(qū)還是發(fā)達(dá)地區(qū)同樣面臨生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。太湖藍(lán)藻暴發(fā)導(dǎo)致當(dāng)?shù)仫嬎C(jī)，當(dāng)時(shí)連喝干凈水、洗澡都困難，難說(shuō)有什么幸�？裳浴Ｔ谖鞑恳粋�(gè)縣，改革開(kāi)放初期由于較早地開(kāi)展畜牧業(yè)，曾是全國(guó)農(nóng)民人均收入最高的縣，可由于超載放牧，草場(chǎng)退化，現(xiàn)已成為貧困縣。人與自然不協(xié)調(diào)，不能稱(chēng)得上是完整意義上的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
新時(shí)期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不是用單一目標(biāo)或指標(biāo)來(lái)衡量的，而是追求一組目標(biāo)都要控制在一個(gè)范圍內(nèi)，才可以稱(chēng)得上區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。也正因?yàn)槿绱�，其工作的艱巨性與復(fù)雜性也是前所未有。
新的主體功能區(qū)會(huì)替代“四大板塊”嗎
談起區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，主體功能區(qū)正在成為一個(gè)引人注目的詞。從十六屆五中全會(huì)的提出，到寫(xiě)進(jìn)“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要，直至十七大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，主體功能區(qū)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主線之一。按照形成主體功能區(qū)的要求，把全國(guó)國(guó)土根據(jù)資源環(huán)境承載能力與發(fā)展?jié)摿�，劃分成�?yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域空間布局，并明確不同區(qū)域的主體功能。這不僅是優(yōu)化國(guó)土空間布局的重大舉措，更是落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作。
曾有一些基層干部與群眾議論，隨著國(guó)家深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起、積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展等區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)已逐漸形成東部、西部、東北及中部四大區(qū)域板塊，在這種情況下提出主體功能區(qū)，難道要取代這“四大板塊”嗎？
為什么提出形成主體功能區(qū)，其背后隱藏著三個(gè)理由：一是過(guò)去對(duì)國(guó)土單元?jiǎng)澐痔郑缙谥饕譃檠睾Ｅc內(nèi)地，改革開(kāi)放后劃出東中西三大地帶，直至現(xiàn)在的“四大板塊”。有關(guān)人士認(rèn)為，即使是“四大板塊”的劃分，仍是一個(gè)宏觀的劃分，因?yàn)椴煌鍓K內(nèi)部情況千差萬(wàn)別，有時(shí)很難實(shí)行統(tǒng)一的區(qū)域政策。區(qū)域政策缺乏針對(duì)性，好比射箭一樣，靶心太大，箭射到哪里都算射中，又都射不中。這些年來(lái)，有些地方抱怨政策“一刀切”，其主要原因就在于認(rèn)為政策缺乏區(qū)域性。
在過(guò)去，國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量小，區(qū)域發(fā)展的板塊劃分得不細(xì)，問(wèn)題并不大；然而現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)20萬(wàn)億元，面臨著有限的水資源與18億畝的耕地，960萬(wàn)平方公里的土地需要在區(qū)域發(fā)展過(guò)程中細(xì)細(xì)劃分。沒(méi)有很好的規(guī)劃，國(guó)土資源就沒(méi)有辦法實(shí)行精確化規(guī)劃，更不可能把優(yōu)化國(guó)土空間布局與充分有效利用資源落實(shí)到每一寸國(guó)土上。不該開(kāi)發(fā)的地方開(kāi)發(fā)力度很大，該開(kāi)發(fā)的地方又不注重節(jié)約資源。
歐盟是成功實(shí)施區(qū)域政策最典型的一個(gè)聯(lián)盟區(qū)域，20多個(gè)國(guó)家被分成三個(gè)層次，在三個(gè)層次下，被劃分出的不同功能標(biāo)準(zhǔn)區(qū)塊達(dá)1200余個(gè)。德國(guó)是實(shí)行區(qū)域政策力度非常大的國(guó)家，全國(guó)劃出270多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)塊，平均每個(gè)區(qū)塊面積只有1000多平方公里，相當(dāng)于我國(guó)一個(gè)縣，在不同功能的區(qū)域?qū)嵭胁煌恼摺?BR> 破解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題，推進(jìn)形成主體功能區(qū)是一個(gè)大好機(jī)遇，可前提是要真正了解主體功能區(qū)與“四大板塊”間的關(guān)系，主體功能區(qū)不是對(duì)“四大板塊”的替代，更不是復(fù)制，而是互補(bǔ)與細(xì)化的關(guān)系。 |