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2007年2月，湖南省財(cái)政廳的《湖南省動(dòng)物防疫體系建設(shè)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》已經(jīng)進(jìn)入最后整理總結(jié)階段，這份即將出爐的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告引起了湖南各界的廣泛關(guān)注。
“現(xiàn)在財(cái)政支出存在‘重分配、輕監(jiān)管、不問(wèn)效’的現(xiàn)象，有些錢(qián)撥出去就不了了之。國(guó)家的錢(qián)如何使用，究竟投到哪里好，怎樣避免浪費(fèi)？作為主管部門(mén)，對(duì)這些問(wèn)題我們應(yīng)該了解清楚，時(shí)刻保持清醒�！焙鲜∝�(cái)政廳廳長(zhǎng)李友志向記者介紹了湖南在全國(guó)率先探索開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革的初衷。
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政體系的建立，各級(jí)政府的財(cái)政支出規(guī)模日益增大。但是，財(cái)政錢(qián)花得是否有效率，是浪費(fèi)還是節(jié)約，投入產(chǎn)出比如何，在一些地方是筆“糊涂賬”，成為公共財(cái)政管理的盲點(diǎn)與難點(diǎn)。對(duì)此，從2002年開(kāi)始，湖南省財(cái)政部門(mén)在國(guó)內(nèi)率先深入開(kāi)展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)試驗(yàn)，湖南省財(cái)政廳資產(chǎn)管理與績(jī)效評(píng)價(jià)處處長(zhǎng)張湘祥介紹說(shuō)，湖南省財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作最早開(kāi)始摸索是在2002年，當(dāng)時(shí)在郴州試點(diǎn)，2003年又在株洲試點(diǎn)，2005年績(jī)效評(píng)價(jià)工作全面推開(kāi)，時(shí)至今日湖南省取得了大量經(jīng)驗(yàn)。
首份評(píng)價(jià)報(bào)告鎖定義務(wù)教育工程
湖南省財(cái)政廳第一次全省范圍“興師動(dòng)眾”做出的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象是“第二期國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二期義教工程”)。二期義教工程是國(guó)家為促進(jìn)貧困地區(qū)基本普及義務(wù)教育而實(shí)施的一項(xiàng)加大財(cái)政投入、集中改善辦學(xué)條件的重大舉措。項(xiàng)目執(zhí)行期為五年，從2001年初啟動(dòng)，至2005年底結(jié)束。湖南省二期義教工程在懷化市、湘西自治州等四個(gè)市州15個(gè)“國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣”和“省重點(diǎn)扶持的貧困縣(區(qū))”實(shí)施，計(jì)劃投入資金3.2億元。建設(shè)內(nèi)容包括土建、儀器設(shè)備、圖書(shū)及課桌椅購(gòu)置、信息技術(shù)設(shè)備購(gòu)置、校長(zhǎng)與師資培訓(xùn)及貧困生救助等五個(gè)方面，覆蓋15個(gè)縣(區(qū))共計(jì)541所學(xué)校。
2005年底，湖南省財(cái)政廳和教育廳合作，設(shè)計(jì)了評(píng)價(jià)指標(biāo)和調(diào)查問(wèn)卷，向社會(huì)聘請(qǐng)審計(jì)方面的專(zhuān)家，對(duì)各項(xiàng)目縣(區(qū))上報(bào)的相關(guān)資料與數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，并到各項(xiàng)目縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、核實(shí)。通過(guò)聽(tīng)、看、問(wèn)、核等方法，對(duì)15個(gè)項(xiàng)目縣(區(qū))進(jìn)行調(diào)查，抽查項(xiàng)目學(xué)校41所，分發(fā)并回收二期義教工程績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)卷調(diào)查2647份(其中學(xué)生類(lèi)1685份，教師類(lèi)604份，家長(zhǎng)類(lèi)358份)。通過(guò)對(duì)相關(guān)資料的查驗(yàn)、核實(shí)，與有關(guān)人員座談和調(diào)查，并對(duì)所收集掌握的資料進(jìn)行分析、匯總，確定評(píng)價(jià)結(jié)論，形成《湖南省二期義教工程財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《義教報(bào)告》)。
記者看到，該《義教報(bào)告》以詳細(xì)的調(diào)查、問(wèn)卷為依據(jù)，對(duì)二期義教工程作出了績(jī)效評(píng)價(jià)，認(rèn)為取得了良好的社會(huì)效應(yīng)，如有力地改善了貧困地區(qū)的辦學(xué)條件，教學(xué)水平、教育質(zhì)量明顯提高，學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象得到有效控制，減輕了貧困學(xué)生的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，基本上達(dá)到了預(yù)期效果和目標(biāo)。
報(bào)告直指要害問(wèn)題
《義教報(bào)告》也直截了當(dāng)?shù)刂赋�，二期義教工程在圖書(shū)采購(gòu)、貧困生救助、教師及校長(zhǎng)培訓(xùn)、儀器設(shè)備配置等項(xiàng)目執(zhí)行中也存在一些問(wèn)題。
二期義教工程為項(xiàng)目學(xué)校配置的一些設(shè)備，如多媒體教室，建一個(gè)往往僅設(shè)備和桌椅的支出就需10萬(wàn)元左右，在實(shí)際使用中，當(dāng)?shù)亟處煵荒苤谱鬟m用于該多媒體教室的教學(xué)軟件，以至于大多數(shù)多媒體教室僅用于放電影或幻燈片，脫離了農(nóng)村學(xué)校的實(shí)際。
在學(xué)生問(wèn)卷調(diào)查中，對(duì)“學(xué)校經(jīng)常利用教學(xué)光盤(pán)及設(shè)備教學(xué)情況”一項(xiàng)，選擇學(xué)�！芭紶柣驔](méi)有利用教學(xué)光盤(pán)及播放設(shè)備”的有996人，占問(wèn)卷調(diào)查人數(shù)的59.11%。
《義教報(bào)告》指出，“圖書(shū)購(gòu)置問(wèn)題也存在很多問(wèn)題”。很多購(gòu)置的圖書(shū)內(nèi)容不完全符合中小學(xué)師生的需求，部分圖書(shū)紙張、印刷質(zhì)量太差。例如某縣教育局為項(xiàng)目學(xué)校配備的某人教育言論集40冊(cè)，某教育報(bào)記者的采訪報(bào)道集(上、中、下三冊(cè))，更是高達(dá)80套；另外購(gòu)置的部分圖書(shū)與中小學(xué)教育無(wú)任何關(guān)系，甚至還有一些宣揚(yáng)權(quán)術(shù)的書(shū)籍，對(duì)中小學(xué)生的教育和成長(zhǎng)極為不利。購(gòu)置圖書(shū)的質(zhì)量直接影響師生借閱圖書(shū)的意愿，從學(xué)生調(diào)查問(wèn)卷反饋的情況看，有46.17%的問(wèn)卷顯示：“沒(méi)有借閱學(xué)校圖書(shū)”或“偶爾借閱學(xué)校圖書(shū)”，這其中又有29.73%的學(xué)生是因?yàn)椤皼](méi)有所要的圖書(shū)”。
另外，《義教報(bào)告》還認(rèn)為二期義教工程存在“政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)執(zhí)行不力；制度不完善，上級(jí)有關(guān)部門(mén)有效監(jiān)管較少，資金財(cái)務(wù)管理尚需加強(qiáng)”等問(wèn)題。
湖南省財(cái)政廳資產(chǎn)管理與績(jī)效評(píng)價(jià)處副處長(zhǎng)邱望梅具體組織了二期義教工程的財(cái)政評(píng)價(jià)工作。曾經(jīng)參與過(guò)世行貸款工作的邱望梅認(rèn)為，世界銀行在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，就明確項(xiàng)目目標(biāo)和績(jī)效監(jiān)測(cè)指標(biāo)，有利于提高資金使用效果，但國(guó)內(nèi)地方政府使用財(cái)政資金，普遍缺乏績(jī)效意識(shí)，令人心痛。用錢(qián)不看效果免不了浪費(fèi)，邵陽(yáng)市財(cái)政局預(yù)算科科長(zhǎng)蔣建龍向記者表示，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作推進(jìn)應(yīng)該是大勢(shì)所趨，加緊進(jìn)行。
據(jù)介紹，《義教報(bào)告》出爐不久就報(bào)送至湖南省政府。李友志對(duì)記者說(shuō)，這次績(jī)效評(píng)價(jià)為今后財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的合理投入，加強(qiáng)管理提供了參考依據(jù)，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)就是探究“用了這么多錢(qián)，效果怎么樣”，指導(dǎo)下一步的資金分配，即“以后錢(qián)該如何用”。
財(cái)政資金支出項(xiàng)目是績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)
近幾年來(lái)湖南省財(cái)政收支規(guī)模呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，2005年收入738億元，支出865億元，與上年相比收入增速為19%，支出增速達(dá)20%。如此龐大的財(cái)政支出規(guī)模，其最終效益如何，是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用，這是老百姓普遍關(guān)注的問(wèn)題�；卮疬@些問(wèn)題，需要通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)作出合理的評(píng)判。
繼二期義教工程之后，湖南省財(cái)政廳繼續(xù)選擇公眾關(guān)心的財(cái)政資金支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。2006年，湖南省財(cái)政廳召集14個(gè)市州舉行專(zhuān)門(mén)會(huì)議進(jìn)行工作布置，提出退耕還林資金、計(jì)劃生育資金、社保資金、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難資金四個(gè)課題，由市州自由組合后選擇。據(jù)介紹，許多市州表示出了熱情，常德市在做退耕還林的績(jī)效評(píng)價(jià)后，還主動(dòng)增加了教育資金績(jī)效評(píng)價(jià)；湘西自治州也增加了一個(gè)對(duì)清潔能源沼氣池項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。
張湘祥說(shuō)，推進(jìn)的思路是要實(shí)現(xiàn)由項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)到對(duì)財(cái)政運(yùn)行總體評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變。政府的理財(cái)能力至關(guān)重要，財(cái)政評(píng)價(jià)則是提高理財(cái)能力的一個(gè)基本手段，因?yàn)閷?duì)財(cái)政收入、財(cái)政支出甚至財(cái)政體制和財(cái)政政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，必然要涉及財(cái)政收支的各個(gè)部門(mén)、單位乃至個(gè)人進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，這有利于建立起單位和個(gè)人責(zé)任考評(píng)機(jī)制，有利于推動(dòng)各部門(mén)加強(qiáng)勤政廉政建設(shè)，促進(jìn)管理水平的提高。
推進(jìn)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的呼吁
湖南省財(cái)政廳財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作推廣的總體思路是：按照由易到難、由小到大、由點(diǎn)到面的原則，先選擇部分項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn)，再逐步推廣到整個(gè)預(yù)算支出項(xiàng)目，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為編制下一年度財(cái)政預(yù)算的重要參考依據(jù)。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是政府管理中涌現(xiàn)的新生事物，牽涉面廣，又因?yàn)橛|及財(cái)政資金使用者的利益，容易“得罪人”，所以在開(kāi)展過(guò)程中難度比較大。湖南財(cái)政部門(mén)、地方政府官員專(zhuān)家建議，要使這項(xiàng)工作得到推廣和完善開(kāi)展，各級(jí)政府要在三個(gè)方面下功夫。
一是不能混淆對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)。湖南有的干部說(shuō)，現(xiàn)在對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督有審計(jì)部門(mén)，湖南省財(cái)政廳也設(shè)有財(cái)政監(jiān)督局，這些機(jī)構(gòu)不但審計(jì)單位，還審計(jì)個(gè)人，何必再開(kāi)展什么績(jī)效評(píng)價(jià)？邱望梅說(shuō)，應(yīng)利用各個(gè)場(chǎng)合宣講財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督存在本質(zhì)區(qū)別，不僅工作程序、調(diào)查方法不一樣，更重要的區(qū)別是，后兩者主要是監(jiān)督資金使用是否合規(guī)合法，給予處罰；而前者主要是診斷資金使用效率如何，結(jié)果是否符合預(yù)期目標(biāo)，重在給下一年度的財(cái)政預(yù)算提供參考。
二是探索財(cái)政績(jī)效方面的立法。2003年10月14日，中共十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干意見(jiàn)》，在我國(guó)第一次歷史性地提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。但在現(xiàn)有的財(cái)經(jīng)法規(guī)中，還沒(méi)有對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的條文和規(guī)定，沒(méi)有可遵循的法律依據(jù)，因而績(jī)效評(píng)價(jià)缺失強(qiáng)制性的制度保障。2005年8月，湖南省財(cái)政廳出臺(tái)了《湖南省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法(試行)》，但這只是一個(gè)規(guī)范性文件，從依法行政的角度來(lái)看，法律上至今還沒(méi)有財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)定，這項(xiàng)工作還缺乏法律約束力。
三是加強(qiáng)方法研究和隊(duì)伍建設(shè)。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)理論性、技術(shù)性很強(qiáng)，需要處理大量的數(shù)據(jù)。我國(guó)引入績(jī)效評(píng)價(jià)概念和開(kāi)展相關(guān)工作的時(shí)間比較短，很多理論問(wèn)題和評(píng)價(jià)方法還處于研究探索階段。保靖縣常務(wù)副縣長(zhǎng)彭正剛感嘆說(shuō)，縣政府也有推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的想法，但關(guān)鍵是指標(biāo)不知道如何設(shè)計(jì)。這項(xiàng)工作的操作需要有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的人，也需要數(shù)理統(tǒng)計(jì)、經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的專(zhuān)家。 |