幾位工人在拆違辦指揮下，爬到一棟別墅違法搭建出來(lái)的樓頂上，掄動(dòng)大錘。警戒線(xiàn)外，居民圍了一圈，有人悄悄議論，更多人拍手稱(chēng)快。
近日，各地違規(guī)別墅不斷曝光，北京的“空中花園”，深圳的“樓頂廟宇”……
在上海，2010年拆除在建違法建筑61萬(wàn)平方米，2011年67.58萬(wàn)平方米，2012年109.1萬(wàn)平方米;同時(shí)，每年拆除存量違法建筑均在300萬(wàn)平方米以上。
但是，新建的違章建筑仍不斷冒出來(lái)：某處會(huì)所高樓悄悄地“長(zhǎng)”高了一層，樓頂上添了一圈員工宿舍;上百年房齡的老房子上非法加層，有的把原來(lái)的2層房子建造成4-5層;花園別墅不知不覺(jué)又多了幾百平方米的陽(yáng)光房、地下室……
是相關(guān)技術(shù)不規(guī)范，是法規(guī)遭遇執(zhí)行難，還是部門(mén)扯皮無(wú)人管?
拆個(gè)違章建筑，為啥老是這么難?
一夜間，半堵墻變一間屋
前一天才砌起的半堵墻，一覺(jué)醒來(lái)，已上了房頂，一間屋聳然而起。
看著鄰居在眼皮底下火速蓋了間違規(guī)房，小顧心里頗不是滋味兒�！盀樯端苌w，我不能蓋? ”
此前，小區(qū)有人向物業(yè)反映，向城管舉報(bào)。上邊來(lái)了兩個(gè)人，也只是現(xiàn)場(chǎng)勸阻，做了登記后離開(kāi)，業(yè)主照蓋不誤。
見(jiàn)舉報(bào)不生效，執(zhí)法人員也沒(méi)有對(duì)違規(guī)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行查封、扣押。有人開(kāi)始轉(zhuǎn)向，于是，跟風(fēng)搭建蔓延。
“違章建筑在建時(shí)，及時(shí)查處最有效，但在具體執(zhí)行中遇到了坎兒。 ”市人大代表陳繼剛說(shuō)。
據(jù)悉，2009年8月實(shí)施的《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)正在搭建的違法建筑的當(dāng)場(chǎng)處置權(quán)，而2012年1月開(kāi)始實(shí)施《行政強(qiáng)制法》后，因?yàn)閷?duì)正在建和已建成的違規(guī)建筑沒(méi)有作嚴(yán)格區(qū)分，快速查處機(jī)制受到“限制”，執(zhí)法難度加大。
按照《行政強(qiáng)制法》第44條規(guī)定，對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。
為與《行政強(qiáng)制法》銜接，《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》做了相應(yīng)修改，要求“依法拆除”。“這與先前的當(dāng)場(chǎng)拆除程序相抵觸，客觀上使對(duì)在建違法建筑的處置及時(shí)率和拆除力度大打折扣。”市法制辦法制監(jiān)督相關(guān)人士說(shuō)，盡管市里作了相應(yīng)的調(diào)整，比如在處置環(huán)節(jié)，執(zhí)行受理新增違法建筑舉報(bào)后2小時(shí)到場(chǎng)，存量違法建筑24小時(shí)到場(chǎng)的規(guī)定。但到現(xiàn)場(chǎng)的工作人員強(qiáng)制拆除違法建筑缺乏法律依據(jù)支撐，處于拆也難、不拆也難的尷尬境地，以致部分當(dāng)事人有恃無(wú)恐地繼續(xù)搭建。而等到房子已成既定事實(shí)，再去拆遇到的阻力就更大了。
如果按照法律程序，強(qiáng)拆走流程要多久?“理論上4個(gè)月，但通常要一年，如果當(dāng)事人不配合等導(dǎo)致取證難，有些二三年還無(wú)法走完強(qiáng)拆這一程序�！边�有居民瞅準(zhǔn)時(shí)機(jī)，專(zhuān)門(mén)乘著節(jié)假日、夜晚等時(shí)段突擊搭建，因?yàn)楦鶕?jù)《行政強(qiáng)制法》第43條，“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。
”
“很多人就是存僥幸心理，認(rèn)為蓋起來(lái)的房子就難拆了，殊不知，這樣的損失更大�！币晃粎^(qū)縣拆違辦負(fù)責(zé)人告訴記者，有位居民在國(guó)慶假日加蓋樓層，執(zhí)法人員勸其立即停止施工，可他不聽(tīng)，繼續(xù)搭建。假日結(jié)束后，執(zhí)法人員實(shí)施強(qiáng)拆程序，“如果一開(kāi)始拆只損失幾千元，現(xiàn)在卻虧了數(shù)萬(wàn)元。”
“硬骨頭”，誰(shuí)都不愿啃
本市某一花園住宅區(qū)，每套別墅的面積約為250平方米，還有些房主嫌不夠。他們將房屋原來(lái)的圍墻拆除，分別向外延伸2-4米重新建造圍墻，并在擴(kuò)展的圍墻上重新開(kāi)設(shè)門(mén)、窗及搭建二樓陽(yáng)臺(tái)。有的還拆除了花園與公共綠地間的隔墻。
一位裝修工人給記者算了一筆賬：現(xiàn)有面積200多平方米，當(dāng)初購(gòu)房花了300多萬(wàn)，現(xiàn)在售價(jià)近700多萬(wàn)，如果大門(mén)再往外或往上擴(kuò)點(diǎn)，建筑面積就很容易擴(kuò)到300平方米，這就能賣(mài)到近1000萬(wàn)，一下子多出300多萬(wàn)，而成本只需20來(lái)萬(wàn)。
面對(duì)慢慢長(zhǎng)大的“違建”別墅，物業(yè)表示制止無(wú)能為力，相關(guān)部門(mén)也因“執(zhí)法權(quán)”產(chǎn)生的糾葛而按兵不動(dòng)。
到底誰(shuí)來(lái)拆，似乎是件頭疼的事兒。比如天井，本該屬于房地部門(mén)管的，但如果透出的部分，占用了公共空間，就算城管管了。再比如，同樣是搭在花園里的違建，如果花園是寫(xiě)入房產(chǎn)證的“私家花園”，違法搭建就歸房管部門(mén)，如果是公共綠地性質(zhì)，就屬于城管。
根據(jù)
《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》，違法建筑的執(zhí)法由規(guī)劃、房管和城管三家部門(mén)分工查處�！胺ㄒ�(guī)分工明確，但實(shí)際運(yùn)作中，每個(gè)違法建筑的情況都很復(fù)雜，很多情況交叉不明，大家都不太愿意出頭啃這塊‘硬骨頭’�！币晃徊疬`工作負(fù)責(zé)人嘆苦經(jīng)。
如果部門(mén)間出現(xiàn)扯皮，區(qū)縣拆違辦具有協(xié)調(diào)、指揮的權(quán)利，可是拆違辦能指揮得動(dòng)嗎?據(jù)記者了解，很多區(qū)縣的拆違辦主任由城管副大隊(duì)長(zhǎng)兼任，而城管屬于綠化市容局下屬單位：“一個(gè)部門(mén)下屬副職要去領(lǐng)導(dǎo)、指揮所在部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和同級(jí)的兩個(gè)部門(mén)，這是不現(xiàn)實(shí)的。”
如何避免部門(mén)之間扯皮?本市有的區(qū)縣也在探索，比如浦東新區(qū)擴(kuò)大城市管理執(zhí)法局相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍，對(duì)查處違法搭建的部門(mén)進(jìn)行整合，統(tǒng)一查處違法建筑的職能歸由城管執(zhí)法局管轄。浦東城管浦興分隊(duì)就形成了一家執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)管理的共建氛圍，摸索出“建新即拆，拆違整新”的拆違模式，基本實(shí)現(xiàn)“新賬不欠，老賬逐年清還”的良好控違局面。這樣的探索并不多。
沒(méi)有施工圖，違章如何認(rèn)定
眼前這棟別墅既沒(méi)有“長(zhǎng)”高，也沒(méi)有“長(zhǎng)”胖，只是內(nèi)部全部換了“膽”。但執(zhí)法人員毫不留情貼上 “違法建筑”的標(biāo)簽。
原來(lái)該別墅是80年代產(chǎn)物，當(dāng)時(shí)的戶(hù)型格局為“小廳大臥”，沒(méi)有地下室，車(chē)庫(kù)也很小;別墅易主之后，新業(yè)主大膽改造，按照目前流行的“大廳小臥大廚大衛(wèi)”重新設(shè)計(jì)，還打通了地下室，拓寬了車(chē)庫(kù)。
按照相關(guān)政策，如果沒(méi)有形成危房的房屋，不允許私自改建，這套別墅沒(méi)有進(jìn)行報(bào)批，顯然屬于違章。
拆違為啥這么難?有不少受于技術(shù)之困，拆違工作負(fù)責(zé)人告訴記者，像別墅重構(gòu)之類(lèi)的違章，算容易認(rèn)定的類(lèi)型，有的違章建筑因?yàn)槿鄙贇v史檔案，很難判定。
早期的很多房子沒(méi)有施工圖，執(zhí)法人員在認(rèn)定過(guò)程中，常常糾結(jié)于“哪些部分是違法的，哪些部分是不違法的。”本市某個(gè)80年代小區(qū)，70%以上的居民住宅全部重構(gòu)過(guò)，有的僅僅改了戶(hù)型;有的改裝幅度就大了，不僅擴(kuò)大外圍，還加裝了陽(yáng)臺(tái)，因?yàn)槿狈n案資料，執(zhí)法人員花了很多功夫去調(diào)查取證，至今還未有明確說(shuō)法。
“違章建筑已經(jīng)和主體建筑融為一體了，怎么拆?”讓執(zhí)法者更困惑的是，拆違技術(shù)也很復(fù)雜，如果拆得不得法，對(duì)合法建筑造成了不良影響，這個(gè)后果誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?
曾有一個(gè)案例，執(zhí)法人員按照法律程序拆了違章屋頂，但沒(méi)過(guò)幾天，這戶(hù)業(yè)主家的墻壁開(kāi)裂，房屋還漏雨，因?yàn)椴疬`破壞了房屋的合法建筑部分，業(yè)主就將拆違隊(duì)告上了法庭，最后以調(diào)解結(jié)案。
“我們不是畏難而不敢拆，違章建筑的認(rèn)定、拆除非常復(fù)雜，涉及到一系列法規(guī)、技術(shù)方面的因素;但不少?zèng)]有明確的規(guī)定，界限比較模糊，客觀上造成了拆違工作的難度。”長(zhǎng)期從事拆違工作的一位執(zhí)法人員認(rèn)為，拆違要有法律、法規(guī)給予有力支撐，要有技術(shù)規(guī)范，面對(duì)《行政強(qiáng)制法》頒布的新情況、新問(wèn)題，建議早日修訂《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》。
他山之石
國(guó)外如何治違章搭建
美國(guó)：門(mén)口種點(diǎn)花草也得申請(qǐng)
在美國(guó)，建房子得向?qū)ｉT(mén)的委員會(huì)申請(qǐng)，建什么樣子，用什么材料，業(yè)主如果想擴(kuò)建一個(gè)車(chē)位，門(mén)口種點(diǎn)花草等都得政府說(shuō)了算。
紐約布魯克林區(qū)有一戶(hù)人家在自家三層樓房邊增建了一座兩層小樓，結(jié)果被市規(guī)劃局要求限期拆除。房主不聽(tīng)勸告被告上法院，法院三次下令未果后，市府強(qiáng)制執(zhí)行判決，房主為此掏了幾千美元請(qǐng)一家建筑公司將違章小樓拆掉并將垃圾運(yùn)走，而且還被罰款5萬(wàn)美元、監(jiān)禁60天。
英國(guó)：強(qiáng)拆自建“泰坦尼克號(hào)”
在英國(guó)，由于土地私有，土地所有者想在自己的土地上搭建什么房子是個(gè)人的自由，在房子上加蓋一層也是合法的，但需要到當(dāng)?shù)刈h會(huì)或者規(guī)劃局等部門(mén)報(bào)批一下建筑計(jì)劃。申報(bào)后，就有人來(lái)視察，看看報(bào)的規(guī)劃是否有安全隱患，會(huì)不會(huì)侵犯到鄰居的權(quán)益;申報(bào)下來(lái)就可以建，建完相關(guān)單位還會(huì)來(lái)審查。
如果不提前審批，只能面臨強(qiáng)拆的命運(yùn)。英國(guó)男子斯坦
弗拉瑟花費(fèi)6年時(shí)間，在自家花園中打造了一條長(zhǎng)達(dá)30米的“泰坦尼克”號(hào)模型，足有原版泰坦尼克號(hào)的1/8大!當(dāng)?shù)卣Q(chēng)，由于弗拉瑟家居住的房子以前是稅收征管所，屬于在市政部門(mén)登記注冊(cè)的文物保護(hù)建筑，而他的那條仿造船已經(jīng)超出一樓花園4個(gè)平方米，事前從未申報(bào)，因此屬于“違章建筑”，必須限期拆除。
意大利：衛(wèi)星定位徹查違章建筑
意大利政府用衛(wèi)星定位，對(duì)比政府建筑許可規(guī)劃，來(lái)徹查違章建筑。目前已經(jīng)在包括那不勒斯在內(nèi)的意大利南部發(fā)現(xiàn)大批違章建筑，據(jù)說(shuō)可增加稅收4.72億歐元。