收費(fèi)公路政策曾促使中國交通建設(shè)飛躍式發(fā)展，但同樣給中國人帶來了全球最多的收費(fèi)路段和最高的物流成本。公路變“私路”，成了地方政府與民爭利的工具，也成了貪腐高發(fā)領(lǐng)域。反省這一實(shí)行近30年的政策已到其時(shí)。
“所有的道路都通向城市”，比利時(shí)詩人凡爾哈倫曾如此寫到，作為時(shí)代和社會變遷的隱喻，暗示著城市作為權(quán)力與財(cái)富中心的事實(shí)。但如果他生活在今日的中國，親歷一條條通衢大道上布滿著的關(guān)卡，或許會改寫自己的詩句：所有的道路都通向收費(fèi)站。
2008年國家審計(jì)署的報(bào)告顯示，截至2005年底，中國收費(fèi)公路里程已達(dá)18萬公里，相當(dāng)于高速、一級和二級公路總量的55%。僅在被審計(jì)的北京、河北等18個(gè)省(市)中，收費(fèi)站點(diǎn)就達(dá)4328個(gè)，平均每個(gè)省(市)240個(gè)，累計(jì)征收通行費(fèi)5100億元。
多年以來，官方一直強(qiáng)調(diào)收費(fèi)公路政策對中國交通運(yùn)輸體系發(fā)展的積極作用。交通部副部長翁孟勇近日回應(yīng)河南禹州368萬天價(jià)過路費(fèi)事件時(shí)稱，“沒有收費(fèi)公路的政策，就沒有中國交通的現(xiàn)狀”。
從公路建設(shè)意義上來看，交通部的表態(tài)無疑屬實(shí)。1978年，全國公路通車?yán)锍虄H89萬公里，而到2010年年底，中國公路網(wǎng)總里程達(dá)到398.4萬公里，近五年新增63.9萬公里；1988年之前，中國還沒有高速公路。而到2010年底，中國建成的高速公路已達(dá)7.4萬公里左右，僅次于美國；數(shù)據(jù)顯示，美國和日本都花了超過40年的時(shí)間來建設(shè)國家高速公路網(wǎng)，而中國只用了一半的時(shí)間。
促成這個(gè)奇跡般的飛躍的，正是收費(fèi)公路政策。但在公路網(wǎng)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，其后遺癥與異化的危險(xiǎn)也日益明顯：收費(fèi)公路模式泛濫為地方政府盈利的手段，而中國人正在承擔(dān)著世界上最高的交通與物流成本；交通領(lǐng)域的貪腐現(xiàn)象層出不窮，投資盈利模式引發(fā)的各方利益糾葛也越來越顯現(xiàn)其阻礙交通發(fā)展的一面。
在近30年時(shí)間中，收費(fèi)公路政策是中國“摸著石頭過河”式發(fā)展的絕佳例證。在交通發(fā)展已經(jīng)“過河”之后，收費(fèi)公路卻依然帶著它與生俱來的缺陷與危險(xiǎn)做著“摸石頭”狀。反省收費(fèi)公路政策已到其時(shí)。
“收費(fèi)”的奧妙
1981年，香港商人霍英東等人投資的國道107廣深線東莞中堂大橋建成通車并投入使用，并建起全國首個(gè)路橋收費(fèi)站。這正是收費(fèi)公路的開端。
上世紀(jì)80年代，公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，建設(shè)資金不足的問題成為制約全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。廣東省公路局柳和平局長回憶稱，廣東因此率先提出了“貸款修路，收費(fèi)還貸”的設(shè)想，首開“以橋養(yǎng)路、以路養(yǎng)路”的先河。
廣東的改革實(shí)踐引起了“蝴蝶效應(yīng)”，1984年國務(wù)院第54次常務(wù)會議正式?jīng)Q定實(shí)行“貸款修路，收費(fèi)還貸”，允許通過集資或銀行貸款修建收費(fèi)公路，并對通過收費(fèi)公路(橋梁、隧道)的車輛收取過路過橋費(fèi)，用于償還貸款。
1987年國務(wù)院頒布《公路管理?xiàng)l例》，1988年，交通部、財(cái)政部、國家物價(jià)局根據(jù)《公路管理?xiàng)l例》，聯(lián)合發(fā)布了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》，中國的收費(fèi)公路制度自此確立。
由廣東發(fā)源，再經(jīng)國家政策與法律確定之后，收費(fèi)公路模式在全國范圍內(nèi)迅速鋪開。但問題隨之而來：“還貸”的邊界被輕易越過，“收費(fèi)”呈迅速失控狀態(tài)。其中奧妙，就在于“還貸公路”與“經(jīng)營性公路”的區(qū)別。
由“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策產(chǎn)生的收費(fèi)公路包括兩類：一類是政府還貸公路，即縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或集資建成的公路；另一類是經(jīng)營性公路，即國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建成的公路和依法受讓的政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路。
2004年11月開始施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對“政府還貸公路”與“經(jīng)營性公路”的收費(fèi)期限的限定有嚴(yán)格區(qū)別。對于前者條例規(guī)定收費(fèi)期限最長不得超過15年，在收費(fèi)期限屆滿前還清貸款的必須終止收費(fèi)。而對于后者，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則，最長不得超過25年，中西部地區(qū)可放寬至30年。
這一區(qū)別看似嚴(yán)謹(jǐn)，卻給一些地方政府和交通部門帶來了騰挪的空間。在作為“政府還貸公路”收費(fèi)償清貸款本息后，多數(shù)公路搖身一變，轉(zhuǎn)變性質(zhì)為“經(jīng)營性公路”，得以繼續(xù)收費(fèi)。
這樣的例子已多次見諸報(bào)端。其中影響最大的當(dāng)屬京石高速高路收費(fèi)問題。
北京市路政局曾于2004年答復(fù)社會質(zhì)詢稱，京石公路還清貸款本息的時(shí)間是2026年，還有8億貸款沒還清。然而根據(jù)北京市審計(jì)局2005年出示的一份報(bào)告顯示，總造價(jià)約10.15億元的京石高速早在2000年已還清本息，到2004年底已盈余近6億元。
在建成后二十多年中，京石高速的收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營權(quán)在暗地里幾度易手，由此導(dǎo)致京石高速性質(zhì)和收費(fèi)期限的改變——目前的經(jīng)營權(quán)在北京市首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司手中，重新計(jì)算后的經(jīng)營期限已延續(xù)到2029年年底。
北京市人大代表、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)稅學(xué)院院長趙侖的視野更廣泛些。2007年，他調(diào)查發(fā)現(xiàn)：北京市9條收費(fèi)公路皆為經(jīng)營性公路，分別由3家公司經(jīng)營管理，除一條收費(fèi)期為25年外，其余均為30年。而它們中的絕大多數(shù)都借助政府“轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)”的手段，實(shí)現(xiàn)了由“政府還貸路”到“經(jīng)營性公路”的轉(zhuǎn)變，得以繼續(xù)收費(fèi)。
首都機(jī)場高速公路就是其中之一。該公路當(dāng)初立項(xiàng)時(shí)定為“政府收費(fèi)還貸公路”，其特征是不以營利為目的，貸款全部還清后就應(yīng)停止收費(fèi)。但建成收費(fèi)三年多后，該公路的性質(zhì)“自覺”轉(zhuǎn)為“經(jīng)營性公路”，并重新核定了30年的收費(fèi)權(quán)。
2007年6月底，首都高速公路發(fā)展有限公司副總經(jīng)理馮雷接受媒體采訪時(shí)解釋，首都機(jī)場高速公路是經(jīng)營性高速公路，“它就是收上100年費(fèi)也行”。
2008年2月，國家審計(jì)署就將首都機(jī)場高速收費(fèi)定性為“不合理，但不違法違規(guī)”。據(jù)審計(jì)署報(bào)告，該高速公路總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元。該高速公路自1993年至2005年底收費(fèi)已達(dá)32億元，預(yù)計(jì)其剩余收費(fèi)期內(nèi)還將收費(fèi)90億元。
中國人承擔(dān)著全球最高的交通物流成本，遠(yuǎn)超美、日等發(fā)達(dá)國家。
全球最高的物流成本
2008年10月，一張題為《山西某部收費(fèi)站組成天羅地網(wǎng)》的圖片在網(wǎng)上熱傳，圖上密密麻麻地標(biāo)注著山西省幾個(gè)市縣的收費(fèi)站。有媒體記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普通公路收費(fèi)站接近200個(gè)，政府還貸性二級公路收費(fèi)站157個(gè)。
山西收費(fèi)站事件只是中國人因收費(fèi)公路而承擔(dān)的超高交通與物流成本的一個(gè)縮影�！氨椴既珖脑O(shè)卡收費(fèi)公路，已成為影響我國經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的‘?dāng)r路虎’。”早在2005年，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授張孝德就曾提出這樣的觀點(diǎn)。
“中國高速公路通行費(fèi)和國際相比偏高�！笔澜玢y行在2007年的一份報(bào)告中認(rèn)定。受高通行費(fèi)的影響，中國成為了全球物流成本最高的國家之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中國，全社會物流總成本占GDP比重的21.3%左右，而發(fā)達(dá)國家則是10%左右。與我國幾乎全部收費(fèi)的7.4萬公里高速公路不同，2003年美國高速公路總里程為9萬多公里，其中收費(fèi)里程僅為7800多公里，約占8.8%。
審計(jì)署2008年的報(bào)告顯示，在被審計(jì)的18個(gè)省份8.68萬公里的收費(fèi)公路上，不僅有違規(guī)設(shè)置的收費(fèi)站158個(gè)，通過違規(guī)設(shè)置收費(fèi)站、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多征收通行費(fèi)231億多元，并且有12個(gè)省份的35條公路收費(fèi)期過長，收費(fèi)高出投資成本數(shù)倍乃至10倍以上，成為名副其實(shí)的“高價(jià)公路”。
收費(fèi)畸高困擾著有三千多萬從業(yè)者的公路運(yùn)輸業(yè)，他們要么合法繳納各種路費(fèi)而虧損倒閉，要么采取各種違法手段超載降低成本。以云南省為例，2008年全部收費(fèi)公路一年大約收入23.2億元通行費(fèi)，而偷逃近1億元。為了嚴(yán)打偷逃過路費(fèi)的行為，云南在全國率先將其納入刑事犯罪的打擊范圍：偷逃通行費(fèi)數(shù)額2000元以上的，按詐騙罪追究刑事責(zé)任，最高可被判處3年有期徒刑。
這項(xiàng)地方性規(guī)定公布后，社會嘩然，有法律專家痛陳云南的做法有地方制定刑法之嫌。但事態(tài)的發(fā)展證明，各方質(zhì)疑都未能動(dòng)搖政府嚴(yán)懲的決心。繼云南之后，江蘇、四川兩省也分別于2009年6月、2010年10月規(guī)定，對于嚴(yán)重偷逃高速公路通行費(fèi)的行為，可以以詐騙罪定罪處罰。
巨大盈利誘惑也催生了地方政府在收費(fèi)公路項(xiàng)目上的大干快上潮。依賴銀行貸款建設(shè)大量收費(fèi)公路，卻超出地方政府自身財(cái)力和資源承受能力，社會運(yùn)營成本和償債風(fēng)險(xiǎn)由此大幅上升。如浙江省公路建設(shè)的銀行貸款高達(dá)1400多億元，占85%以上。黑龍江等5省260多條公路項(xiàng)目拖欠工程款87億元，拖欠時(shí)間有的已達(dá)六七年。
從媒體報(bào)道來看，收費(fèi)公路和其主管機(jī)構(gòu)的管理人員，也是“出事”最多的行業(yè)之一。近年來，“修建一條收費(fèi)公路，倒下一片干部”，“道路通車，廳長落馬”之類現(xiàn)象頻現(xiàn)：1997年以來，河南交通廳五任廳長四人落馬；上海“公路大王”張榮坤引發(fā)社保大案，涉案金額數(shù)百億，以原市委書記陳良宇為首的一批官員受到查處。
日常聽聞的怪相和現(xiàn)實(shí)中親身經(jīng)歷似乎都印證了人們的判斷。即便交通部一再申明，我國的收費(fèi)公路僅占全部路網(wǎng)的3%，仍無法阻止收費(fèi)公路政策陷入嚴(yán)重的公信力危機(jī)。
公路何時(shí)不再是“私路”
“‘貸款修路，收費(fèi)還貸’的政策制定于30年前的改革開放之初，系政府財(cái)政力量不足之時(shí)的過渡之舉。”北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院教授賈元華對南方周末記者稱，“公路建設(shè)的投融資體制改革與社會經(jīng)濟(jì)體制及運(yùn)行模式的改革未能同步進(jìn)行，已顯露出一些不相適應(yīng)的地方。”
今日的政府財(cái)政收入與30年前已不可同日而語——2010年中國政府的財(cái)政收入或?qū)⒊^八萬億元，緊隨美國之后成為全球第二大財(cái)政收入經(jīng)濟(jì)體。但收費(fèi)公路的政策雖經(jīng)幾次調(diào)整，仍基本保持不變，政府依舊習(xí)慣于通過市場化融資的手段建設(shè)公路，其中的原因在哪里？“在現(xiàn)今的珠三角、長三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府已有充足財(cái)力投入道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但多數(shù)地區(qū)仍采用將公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款的方式籌措資金修路，甚至存在一些通過招商引資建設(shè)的投資經(jīng)營型收費(fèi)公路項(xiàng)目。”賈元華指出，“因?yàn)檫@樣不僅能還本付息，還有盈余，又何必花自己的錢呢？”
除了地方政府追求自身利益最大化以外，收費(fèi)公路政策背后還存在利益博弈和資源配置上的考慮。北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，“公路是一種正外部性十分明顯的公共物品，不獨(dú)本地車輛，外地車輛也可以暢通無阻。如果取消公路收費(fèi)，用本地的錢修路，讓外地車免費(fèi)通行，地方政府就會明顯缺乏動(dòng)力，這在有利益沖突的區(qū)域間特別明顯。”
2020年前，中國還將建設(shè)大量高等級公路。而國家交通主管部門也反復(fù)對外宣稱，收費(fèi)公路政策仍是今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，籌集公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要渠道。但即便如此，交通部門也承認(rèn)，“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策是多渠道發(fā)展公路交通的投融資手段，而非公路建設(shè)的目的�！皻w根結(jié)底，公路是一種公共服務(wù)資源，應(yīng)還原其公共物品的本來屬性。”賈元華說。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾曾撰文指出，公用事業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡量做到政府不補(bǔ)貼，也不多賺錢。
“多數(shù)民眾對收費(fèi)公路是認(rèn)賬的”，王錫鋅教授說，地方并非不可以“貸款修路，收費(fèi)還貸”，而公路收費(fèi)亂象的根源并非收費(fèi)還貸，而是收費(fèi)還貸變成了幌子，變異為與民爭利的掠奪，成為地方和部門追逐利益的“提款機(jī)”。
他指出，公眾在公共決策和政治過程中被邊緣化，才導(dǎo)致“公”路變成“私”路，導(dǎo)致各種公共利益受損害的政策扭曲和制度變異。
王錫鋅教授認(rèn)為，公路法、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中對公路如何建、收費(fèi)站如何設(shè)都做了明確的限制，只要做到信息公開，讓民眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到充分而有效的保障，使其獲悉公路的選址理由和修建成本，確保收取的費(fèi)用僅用于還貸而不得挪作他用，并遵循法規(guī)對收費(fèi)有效期的限制，“許多收費(fèi)站就會不復(fù)存在，就可以在很大程度上消除濫收費(fèi)、亂收費(fèi)的情況。”