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京滬高速鐵路等建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)結(jié)果所暴露出的問題不僅引起社會(huì)廣泛關(guān)注，也促使審計(jì)署將進(jìn)一步加大對(duì)重大投資項(xiàng)目的審計(jì)力度。圖為4月16日正在緊張施工的中國(guó)首座自主設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)管理的秦山核電站一期擴(kuò)建項(xiàng)目--方家山核電工程施工工地。新華社記者 趙眾志/攝 |
2008年，廈門市對(duì)政府投資項(xiàng)目——體育路改造工程進(jìn)行后評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目部分工程因拆遷征地問題未能實(shí)施，遂要求業(yè)主單位等將這部分工程款計(jì)176
.4萬元返還財(cái)政部門。這是廈門開展政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作的一個(gè)實(shí)際成果。
近幾年來，廈門市在福建省率先開展了政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，通過對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)全過程進(jìn)行總結(jié)式回顧，分析存在的問題，提出整改措施，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管，促進(jìn)政府投資決策水平的提高；同時(shí)也加大了政府投資項(xiàng)目工程建設(shè)領(lǐng)域預(yù)防、懲處腐敗的工作力度。
有關(guān)專家分析指出，政府投資項(xiàng)目是指為適應(yīng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，由政府直接投資、資本金注入、提供補(bǔ)助或財(cái)政擔(dān)保銀行貸款建設(shè)的項(xiàng)目，多數(shù)系為社會(huì)發(fā)展服務(wù)、非盈利的公益性項(xiàng)目。由于權(quán)力比較集中，政府投資項(xiàng)目往往成為腐敗的多發(fā)領(lǐng)域，廈門市推行的后評(píng)價(jià)制度或?qū)?qiáng)化對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管。
已對(duì)21個(gè)項(xiàng)目實(shí)施后評(píng)價(jià)制度
國(guó)家一直在加大對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管。2004年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》就要求，“完善重大項(xiàng)目稽查制度，建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)管”。2008年11月，國(guó)家發(fā)改委又制定了《中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法(試行)》，對(duì)后評(píng)價(jià)工作程序、后評(píng)價(jià)管理和監(jiān)督、后評(píng)價(jià)成果應(yīng)用作了明確規(guī)范，要求“大力推廣通過項(xiàng)目后評(píng)價(jià)總結(jié)出來的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，不斷提高投資決策水平和政府投資效益”。
依據(jù)這些規(guī)定，廈門市自2007年以來，也先后制定了《廈門市開展政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作方案》、《廈門市政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法》。其中《管理辦法》規(guī)定，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是指對(duì)政府投資項(xiàng)目在竣工驗(yàn)收、投入使用后，運(yùn)用科學(xué)、系統(tǒng)的分析評(píng)價(jià)方法，對(duì)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、實(shí)施過程、運(yùn)營(yíng)情況以及效益和影響等方面情況進(jìn)行全面綜合評(píng)價(jià)。根據(jù)需要，也可對(duì)在建項(xiàng)目建設(shè)過程中某一階段開展后評(píng)價(jià)。辦法還規(guī)定，市政府直接投資或以資本金注入方式、金額在2億元以上的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理。
據(jù)了解，廈門市發(fā)改委、市監(jiān)察局可直接組織或者委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)實(shí)施項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作完成后，具體實(shí)施的中介機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)撰寫《項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告》，參照《政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)綜合評(píng)定表》對(duì)政府投資項(xiàng)目成功度進(jìn)行評(píng)分，并按時(shí)提交，由市發(fā)改委、監(jiān)察局組織驗(yàn)收，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)成果也將作為編制投資規(guī)劃、項(xiàng)目審批、投資決策、項(xiàng)目管理和行政問責(zé)的重要依據(jù)之一。
目前，廈門市成立了由市發(fā)改委、監(jiān)察局、財(cái)政局、審計(jì)局、建設(shè)局等組成的后評(píng)價(jià)工作小組，依托市重點(diǎn)項(xiàng)目稽查特派員辦公室開展工作，同時(shí)，建立規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制：廈門市總體規(guī)劃、各項(xiàng)事業(yè)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃、用地、環(huán)保、節(jié)能減排等項(xiàng)目許可批復(fù)文件，項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、資金申請(qǐng)報(bào)告、招投標(biāo)文件、合同等項(xiàng)目相關(guān)文件。
據(jù)廈門市發(fā)改委監(jiān)察室主任陳建忠介紹，從2007年至今，廈門市累計(jì)已對(duì)21個(gè)政府投資項(xiàng)目開展了后評(píng)價(jià)工作，逐步探索建立了具有廈門特色的政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了后評(píng)價(jià)工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。
后評(píng)價(jià)制度監(jiān)管效果顯現(xiàn)
后評(píng)價(jià)制度的實(shí)施已產(chǎn)生明顯的監(jiān)管效果。2007年初，廈門市選擇該市“農(nóng)村供水一、二期工程”作為開展政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作的試點(diǎn)。該項(xiàng)目于2004年8月開始施工，一期工程于2005年9月竣工，決算投資額7272萬元；二期工程大部分于2005年10月26日完成(零星工程于2006年底完成)，決算投資額7785萬元。后評(píng)價(jià)專門工作小組對(duì)該項(xiàng)目立項(xiàng)文件審定、初步設(shè)計(jì)審查、預(yù)算審查、工程招投標(biāo)，以及竣工驗(yàn)收、竣工決算、決算審計(jì)等進(jìn)行全面分析評(píng)價(jià)，并向市政府提交后評(píng)價(jià)報(bào)告。
報(bào)告指出，該項(xiàng)目資金管理比較到位，但還是存在的問題：一、項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)深度不夠。造成管道設(shè)計(jì)與實(shí)際情況有較大出入、工程實(shí)施后設(shè)計(jì)變更比較多等問題；二、一期工程施工未按規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)，違反了招標(biāo)投標(biāo)法的有關(guān)規(guī)定；三、項(xiàng)目投資控制存在薄弱環(huán)節(jié)。比如，建設(shè)規(guī)模調(diào)整導(dǎo)致投資發(fā)生變化時(shí)，未嚴(yán)格按照基建程序報(bào)批。該項(xiàng)目在實(shí)施過程中導(dǎo)致造價(jià)變更的調(diào)整多達(dá)58處，其中一期24處，二期34處；四、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與預(yù)期有較大差距，實(shí)際用水量?jī)H為設(shè)計(jì)供水規(guī)模的18.26%。
報(bào)告顯示，廈門水務(wù)集團(tuán)采取了整改措施。例如二期工程嚴(yán)格按建設(shè)法規(guī)實(shí)行了公開招標(biāo)；對(duì)已經(jīng)發(fā)生的重大設(shè)計(jì)變更和建設(shè)規(guī)模調(diào)整，整理補(bǔ)充資料，向原項(xiàng)目審批部門提交申請(qǐng)，做好事后補(bǔ)救工作。
2008年，廈門市又對(duì)市中醫(yī)院遷建項(xiàng)目、珩厝東園海堤加固工程、公鐵立交項(xiàng)目、體育路改造工程等7個(gè)政府投資項(xiàng)目開展后評(píng)價(jià)工作，均發(fā)現(xiàn)了一些問題。例如，珩厝東園海堤加固工程，用海手續(xù)未辦完整；工期滯后較為嚴(yán)重；施工質(zhì)量存在一定缺陷。市收教所、拘留所整體搬遷項(xiàng)目，設(shè)計(jì)變更較多；項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施部分超概544.13萬元，超概11.34%；項(xiàng)目調(diào)整內(nèi)容未按程序報(bào)批；該工程為國(guó)債項(xiàng)目，但未設(shè)國(guó)債資金專戶并納入專戶管理。市中醫(yī)院遷建項(xiàng)目，基建程序倒置。在投資概算批復(fù)之前，項(xiàng)目已經(jīng)開工。針對(duì)這些問題，后評(píng)價(jià)報(bào)告提出了整改建議。例如，針對(duì)珩厝東園海堤加固工程施工進(jìn)展緩慢，敦促新店鎮(zhèn)政府采取措施后，第3標(biāo)段已于2009年4月通過初步驗(yàn)收。針對(duì)市中醫(yī)院遷建項(xiàng)目培訓(xùn)值班樓尚未動(dòng)工建設(shè)的問題，建議盡快落實(shí)建設(shè)事宜，并抓緊辦理已建項(xiàng)目竣工決算。
2009年，廈門市又對(duì)云頂隧道、市府大道、國(guó)際旅游客運(yùn)碼頭、環(huán)衛(wèi)綜合處理廠等13個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)，后評(píng)價(jià)報(bào)告正在起草當(dāng)中。
后評(píng)價(jià)制度意義重大
廈門市紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度是投資體制改革的重要內(nèi)容。廈門市在全省率先實(shí)行了政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，在全國(guó)應(yīng)該也是走在前列。在當(dāng)前應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、各級(jí)政府為擴(kuò)大內(nèi)需紛紛擴(kuò)大了政府投資規(guī)模的大背景下，進(jìn)一步做好政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，具有重要而現(xiàn)實(shí)的意義。
這位負(fù)責(zé)人表示，這項(xiàng)工作并不完全等同于對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行稽查和審計(jì)，它不僅僅是查問題、挑毛病，而是通過對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的回顧、項(xiàng)目效果和效益的評(píng)價(jià)、環(huán)境和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)、項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及可持續(xù)性等方面的綜合分析，總結(jié)項(xiàng)目決策、建設(shè)等方面的主要經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，并針對(duì)存在問題提出對(duì)策和建議。
如果把項(xiàng)目后評(píng)價(jià)方法與預(yù)算、稽查、審計(jì)等手段結(jié)合起來使用，將能更好地發(fā)揮其作用與效力。
廈門市監(jiān)察局副局長(zhǎng)鄭智敏說，政府投資項(xiàng)目權(quán)力比較集中，開展后評(píng)價(jià)猶如“工作總結(jié)”，是防止腐敗的重要舉措。后評(píng)價(jià)要有獨(dú)立的專家系統(tǒng)和規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制。
鄭智敏認(rèn)為，后評(píng)價(jià)的積極作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是促進(jìn)政府投資決策水平提高。通過項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)政府投資決策中存在的問題，以便采取針對(duì)性措施，克服不足，提高決策水平。針對(duì)后評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的一些帶有普遍性的問題，廈門市進(jìn)一步采取措施，包括加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作、加大對(duì)可行性研究評(píng)估和概算的審核力度、開展政府投資重大項(xiàng)目咨詢論證等。
二是促進(jìn)政府加強(qiáng)投資項(xiàng)目的監(jiān)管。針對(duì)后評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的帶有共性的規(guī)避基建管理程序、項(xiàng)目投資控制薄弱等問題，以及個(gè)別項(xiàng)目規(guī)避招投標(biāo)的問題，廈門市對(duì)近年來該市出臺(tái)的《重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》《關(guān)于厲行節(jié)約嚴(yán)格控制市級(jí)財(cái)政性基建投資的意見》等政府投資管理文件的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。市監(jiān)察部門牽頭組織成立工作小組加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。
三是強(qiáng)化了對(duì)建設(shè)領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范與監(jiān)管。建設(shè)領(lǐng)域是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要領(lǐng)域，招投標(biāo)管理以及標(biāo)后監(jiān)管是權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，是當(dāng)前以及今后一段時(shí)間預(yù)防腐敗的重點(diǎn)。對(duì)法定重要項(xiàng)目實(shí)行強(qiáng)制后評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化了對(duì)建設(shè)領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范與監(jiān)管。 |