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石家莊一個城中村與遠處高樓相映襯，城中村由于租房價格低廉成為很多低收入家庭的聚居區(qū)，而樓房則是他們中很多人遙不可及的夢想。新華社記者 鞏志宏
攝 | 在我國城市里有這樣一個地帶：它匯聚了我國城市化進程中流動人口涌入、城市貧民聚居、城鄉(xiāng)土地分割與城市行政管理弱化等一系列問題——
形象臟亂差
管理近真空
人們總是欣喜地看著城市里不斷攀升的摩天大樓，不斷拓寬的街道，不斷興建的大廣場……卻很少有人去關(guān)注著城鄉(xiāng)交錯的接合部地區(qū)。
在那里，環(huán)境雜亂，道路泥濘、交通擁堵、危樓林立，眾多流動人口住著當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自建的簡陋出租屋，每天奔走在城市提供的臨時性低端崗位之間。然而，這些城市的建設(shè)者，卻往往享受不到城市化發(fā)展的成果。
研究城市發(fā)展的學(xué)者認為，城鄉(xiāng)接合部區(qū)域，匯聚了我國城市化進程中流動人口涌入、城市貧民聚居、城鄉(xiāng)土地分割與城市行政管理弱化等一系列難點問題。事實上，這一區(qū)域已經(jīng)成為城市化快速發(fā)展期的難題。
“城中村”的“瓦片經(jīng)濟”
在上海市浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn)，27歲的安徽蚌埠人蔣沖抱著不到2歲的兒子，帶記者穿過兩排臨時搭建的平房，來到一片破爛的兩層樓農(nóng)宅，這里住的都是外來打工者，他們一家住在最北面的一間。
站在院子里的公用水池邊，蔣沖對記者說：我來上海已四五年了，在陸家嘴金融區(qū)一家公司做保安，哥哥、妹夫和弟弟，我們四家人都住在這里，村里的年輕人都到城里來打工。通過同鄉(xiāng)介紹，才找到這里來的。這樣的房子月租260元，在北蔡鎮(zhèn)一帶算是便宜的，現(xiàn)在很難找到了。
據(jù)北京市流動人口管理辦公室統(tǒng)計，北京有88.5%的流動人口居住在城鄉(xiāng)接合部；復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長王桂新教授的研究表明，居住在上海郊區(qū)的外來人口占來滬外來人口總數(shù)的比重近八成。
按照我國現(xiàn)行土地政策規(guī)定，農(nóng)民在自家宅基地興建的住房，不能用于出租、轉(zhuǎn)讓等商業(yè)行為。但是巨大的經(jīng)濟利益，讓城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的農(nóng)民，紛紛在自家宅基地上加蓋違章建筑。隨著新增流動人口涌入更多，違章樓房的層數(shù)也在增高，從三層、四層，直至七層、八層。
在北京市海淀區(qū)唐家?guī)X村，一幢白色的7層高樓成為村中最豪華的建筑。這幢被稱作“巍然屹立公寓”的大樓，是兄弟四人連同母親，5家人的宅基地合在一起建蓋的，房東自稱投資上千萬元，共有338個房間出租�！�24小時供暖和熱水，上下班有班車接送！”
距離唐家?guī)X不遠的肖家河社區(qū)有7個村，蓋了1.4萬間出租屋，住有外來人口近4萬人。村里家家都蓋違建房，四五層樓高的很普遍；在其中一個叫正黃旗的自然村，全村只有一戶是平房。農(nóng)民自建樓除了自住，一般可以有20-30間房屋出租，每間房月租400元左右，一年收益高達10萬多元。在武漢市的姚家?guī)X村，住有流動人口接近2萬人，當(dāng)?shù)匦切巧鐓^(qū)居委會李主任介紹說，這里的違建房很多，社區(qū)有近1000棟用于出租的樓房，一棟房子高四五層，每家約有20個房間出租。
不堪承載的水電氣
北京去年入冬的兩場大雪后，北京海淀區(qū)唐家?guī)X村變成了“泥漿上的村莊”，村里主干路成了泥漿路，路兩邊多是四五層的樓房，一樓是餐飲、超市等店鋪，再往上是被隔成小房間的出租屋。路兩側(cè)有很多小胡同與主街相連，就像一條條“泥溝”，行人只能選擇稍淺一些的泥路蹣跚前進。
記者趟著沒過鞋面的泥水走進一個一米寬的小胡同，隨時要警惕別被住戶們私拉的縱橫交錯的電線碰到頭，北側(cè)是一排低矮的平房，20多間八九平方米的出租屋散發(fā)著難聞的氣味，這里住著很多從事裝修行業(yè)的農(nóng)民工。湖北黃岡的農(nóng)民工老高告訴記者：“住這里最怕下雨下雪天，路都沒法走�！�
記者在東南街25號的一間出租房看到，這間房僅夠擺放下一張雙人床、一張桌子和一個簡易塑料衣櫥。兩名住在這里、在中關(guān)村經(jīng)營電腦配件攤位的河北青年說，在這兒生活，最恐怖的是每天上班擠公交車，早上從七點到九點，好幾千人擁在站點上，本來車過來的時候擠得已經(jīng)上不去人了，還要扒開車門，再擠上去幾個。
肖家河社區(qū)警長劉京軍告訴記者：以前肖家河地區(qū)打一口井，供應(yīng)3000人喝水沒有問題，可到了2008年，要供應(yīng)3萬人喝水，現(xiàn)在打到第3口井，還是不夠用。本來村里有一個自己投資建的排水系統(tǒng)，違章亂建出租房屋多了以后，排水通道堵塞，一到下雨，水流不出去，倒灌進村民的住宅。后來街道辦事處出錢，把村里主要道路的排水做好了，但是大量垃圾又把下水道給堵了，還要雇人再去疏通。更嚴重的是，房子建得一家連一家，消防車根本進不去，一旦發(fā)生火災(zāi)，只能眼睜睜地看著大火蔓延，后果不堪設(shè)想。
同樣的困境，也苦惱著上海市浦東新區(qū)沔北居民區(qū)的黨總支部書記鄭明昌。他說，村里的流動人口多了以后，夏天用水的時候特別困難，雖然換了直徑150厘米主送水管道，但水壓不夠還是供不上水。衛(wèi)生管理就更加難了，村里雇了15名衛(wèi)生管理員每天保潔，但臟、亂、差現(xiàn)象還是很嚴重。
北京市大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)鎮(zhèn)長劉景瑞說，鎮(zhèn)里原來基礎(chǔ)設(shè)施是按兩萬居民建設(shè)的，現(xiàn)在一下子涌進了20萬人。電力不足，供水吃緊，下水不暢，環(huán)境也破壞了，想看奧運會電視直播都看不了，一旦大家同時看電視，電閘承擔(dān)不了負荷就會跳開。
私搭亂建筑“圍城”
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、北京市社科院首都社會治安綜合治理研究所副所長袁振龍等專家認為，在城市規(guī)劃并沒有將流動人口居住問題納入到范疇內(nèi)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利用了集體建設(shè)用地在城市規(guī)劃范疇之外發(fā)展了出租屋，滿足了流動人口的居住需求，盡管違背了土地使用政策，卻有其積極的意義。但是由于城鄉(xiāng)接合部區(qū)域規(guī)劃長期存在著不統(tǒng)一和不確定的問題，其建設(shè)和發(fā)展處于無序狀態(tài)和短期行為，這種私搭亂建“圍城”現(xiàn)象，將嚴重制約城市化的有序推進。
記者在調(diào)查中了解到，部分城鄉(xiāng)接合部及“城中村”的混亂狀況，事實上是源于城市建設(shè)開發(fā)的不徹底。當(dāng)城市擴展到城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村時，開發(fā)單位由于看到拆遷成本過高，就只征用了耕地，沒有及時征用農(nóng)村集體建設(shè)用地，出現(xiàn)了“征地不征人”的現(xiàn)象，這部分“失地農(nóng)民”利用自家的宅基地建蓋了出租房屋。
北京市朝陽區(qū)十八里店鄉(xiāng)白墻子村的農(nóng)地早在1997年被征用開發(fā)為方莊小區(qū)，村里的建設(shè)用地在規(guī)劃中作為小區(qū)的配套綠地，當(dāng)?shù)卮迕褚讶哭D(zhuǎn)為城市居民，但因為綠化地?zé)o經(jīng)濟效益，開發(fā)商遲遲不拆遷，幾年來村民私搭亂建，把自家房屋租出去了，村中的大小事務(wù)無人管理，形成城市“真空”。
由于城鄉(xiāng)接合部呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展趨勢，隨著城市化進程，一方面被逐步被納入城市建成區(qū)，同時又不斷地向外擴展，吸納新的農(nóng)村地區(qū)，形成新的城鄉(xiāng)接合部。這種不穩(wěn)定性促進了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的建筑和經(jīng)營只能是短期行為，建設(shè)上盡量采取簡易材料，爭相擴大違建面積，一是為獲得財產(chǎn)性收益，二是期望拿到更多數(shù)額的拆遷補償。這也給下一步的城鄉(xiāng)接合部改造帶來較大難度。
更為嚴峻的是，大量流動人口涌入當(dāng)?shù)匾院螅械泥l(xiāng)村管理體制遠遠不能適應(yīng)人口巨幅增長的壓力，進而形成了城鄉(xiāng)管理的盲區(qū)。在唐家?guī)X村，本地人口不足3000人，接納了近5萬人的流動人口，相當(dāng)于一個縣城的人口規(guī)模，卻仍然由村委會來管理，最終的結(jié)果只能是村委會只管自己的村民，其他的都不管。
拆村建城是出路
去年底，記者來到大興區(qū)義和莊村，眼前呈現(xiàn)出的是一大片已經(jīng)騰退出來的空地。村支部書記趙顯軍說，這里就是當(dāng)年的村莊，全村一共920戶民宅，在37天之內(nèi)全部簽訂了拆遷協(xié)議。2009年以來，北京市典型的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)大興區(qū)整建制拆除33個村近1.18萬戶民宅，拆除總面積將超過340萬平方米。當(dāng)?shù)氐呢撠?zé)人介紹說，要想徹底解決城鄉(xiāng)接合部的問題，出路只有拆遷。
記者在北京、上海、武漢等城市看到，隨著城市化向城區(qū)外圍擴展，一些城鄉(xiāng)接合部和“城中村”的土地商業(yè)價值開始顯現(xiàn)出來，使政府有能力通過實施土地開發(fā)，并按市場化價格對當(dāng)?shù)卮迕襁M行補償，完成城鄉(xiāng)接合部的治理。北京的城市拓展區(qū)已從原來朝陽、豐臺、海淀，推進到大興、順義、通州等地；上海2009年提出郊區(qū)與城區(qū)發(fā)展并重的戰(zhàn)略，并將未來經(jīng)濟增長重心放在了郊區(qū)；武漢計劃在3年內(nèi)，把100多個城中村全部改造。
武漢市推進的大規(guī)模拆遷“城中村”，也同樣沒有考慮到流動人口的安置。在2009年底基本完成拆遷的武漢市漢陽區(qū)江堤村，原來村民的收入主要以出租房屋為主，村里的流動人口與當(dāng)?shù)厝丝诓畈欢?：1的比例。原村黨支部書記、現(xiàn)改制為武漢江騰經(jīng)貿(mào)集團有限公司董事長肖喜平說，當(dāng)初流動人口租村里一間房子，一個月只要100元，而改造完成后，一個月的租金要七八百元，根本住不起，只能往外走。
在北京辦學(xué)15年的行知打工子弟學(xué)校校長、河南籍農(nóng)民工易本耀畫了一張漂泊圖。記者從“漂泊圖”上摘錄了這所學(xué)校在京城搬家的停駐點，共有8處，分別是：五棵松菜地-甄家墳-沙窩村-彰化村-凌云出租房-五路居48號-紫竹院路60號-龔村67號。搬遷路線跨越北京豐臺、石景山和海淀三個行政區(qū)。易本耀形容“就像長征”，其中1997年春天的兩個星期里，學(xué)校被迫搬了3次家。
記者采訪中，基層干部普遍認為拆農(nóng)村、建新城，才能根本解決城鄉(xiāng)接合部問題，為城市發(fā)展提供空間。北京市社科院首都社會治安綜合治理研究所副所長袁振龍指出，這部分“天量”流動人口，并不會因為城鄉(xiāng)接合部的改造和城中村的拆除而離開城市，只是從一個地區(qū)又被挪到了另一個地區(qū)，始終生存在城市邊緣，最終造成“城市爛邊”的擴散效應(yīng)。
打破“不完全城市化”束縛
記者采訪部分城市管理學(xué)專家、人口學(xué)專家認為，大城市城鄉(xiāng)接合部地區(qū)存在的問題，實際上反映出我國城市化進程中“不完全”、非正規(guī)的特征，要從根本上解決這些城鎮(zhèn)化的難點，必須打破“不完全城市化”束縛，實現(xiàn)流動人口有條件、有秩序、低成本向城市轉(zhuǎn)移。
復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長王桂新教授指出，我國大量農(nóng)村人口遷向城市，并常住城市就業(yè)、生活，但他們無法在社會保障、公共服務(wù)以及政治權(quán)益等方面得到與城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬，由此形成的“不完全城市化”狀況，極有可能使原來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，演變成“城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)”。
北京市社會科學(xué)院助理研究員張真理認為，城市人口規(guī)模的變遷實際上是城市社會經(jīng)濟發(fā)展的一部分，一些城市流動人口規(guī)�？刂颇繕�(biāo)屢設(shè)屢破的事實說明，對流動人口實施“排斥”的政策需要進行調(diào)整，一旦流動人口成為了城市邊緣人，將導(dǎo)致新的城市貧困人口增加，形成城市化的新矛盾。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏等專家建議，應(yīng)穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動人口進城定居落戶問題，特別是允許攜家眷長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。同時，積極推進流動人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會保障等方面，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。
地處長三角核心區(qū)的浙江省嘉興市進行了積極的探索。這個擁有180萬流動人口的城市，從2007年開始實行新居民居住證制度，流動人口根據(jù)在本地工作時間長短、技能高低、貢獻程度，申領(lǐng)不同的居住證，享受相應(yīng)的社會保障和公共服務(wù)，同時專門成立了新居民事務(wù)局，作為市政府直屬的事業(yè)單位，負責(zé)為流動人口提供就業(yè)、子女教育、就學(xué)、文化、居住和維權(quán)等一系列服務(wù)，受到流動人口的歡迎，城市也沒有因此而引發(fā)流動人口的大規(guī)模涌入。
避免城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)“貧民窟”現(xiàn)象
“應(yīng)發(fā)揮城鄉(xiāng)接合部在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展、低成本吸引流動人口進城就業(yè)和定居的重要功能，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)化。”
農(nóng)民工年平均存錢僅2338元
一個進城農(nóng)民工一年的消費要花多少錢？國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心于2009年9月，在廣州市番禺區(qū)大崗鎮(zhèn)進行了農(nóng)民工問卷調(diào)查。調(diào)查的結(jié)果顯示，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工在城鎮(zhèn)打工每人每年平均收入1.7萬元左右，總支出為1.4萬元左右，平均僅存錢2338元。
[聚焦“城鎮(zhèn)化”之二]一個城市戶籍：捆綁了多少利益
“找不到工作、沒有住的地方，他們就會走。那種認為戶籍放開、大城市就會人滿為患的情況不會出現(xiàn)，因為現(xiàn)在該來的都來了，只是法律上不承認而已！”多名受訪專家指出，戶籍改革不能再停滯不前了，但單純放開戶籍意義不大，逐步剝離附加在戶口上的勞動就業(yè)、教育培訓(xùn)、住房待遇、生活福利以及社會保障權(quán)益等功能，降低戶籍“含金量”，比放開戶籍登記更重要。
[聚焦“城鎮(zhèn)化”之一]大城市人口"超載" 專家建議適當(dāng)限制流入
近年來，我國城鎮(zhèn)化進程的加快在極大激發(fā)我國經(jīng)濟活力的同時，也給城市的管理與發(fā)展提出了嚴峻挑戰(zhàn)，由此伴生的一系列問題如流動人口管理、戶籍制度、城鄉(xiāng)結(jié)合部等也逐步成為我國城市管理與發(fā)展的新課題甚至新難題，處置不當(dāng)，甚至可能成為社會矛盾的爆發(fā)點、激發(fā)點。本報特組織記者分赴京、滬、粵、皖、魯、蘇、川等省份的多個城市，對相關(guān)問題進行了一系列調(diào)研，從今天起連續(xù)刊發(fā)，以饗讀者。 |