|
六十年滄桑巨變，一甲子春華秋實。2009年9月28日，正值新中國六十華誕前夕，北京地鐵四號線作為國慶獻(xiàn)禮的巨作，歷經(jīng)五年的艱苦奮戰(zhàn)正式開通投入運(yùn)營。
這條縱貫首都南北的地下交通大動脈全長28.177公里，穿越豐臺、宣武、西城和海淀四個城區(qū)，工程總投資153億元。截至2009年10月28日，北京地鐵四號線運(yùn)營一個月來，首月內(nèi)共運(yùn)送旅客近1600萬人次，累計正點率99.40%，日均客運(yùn)量達(dá)到52.8萬人次，最大日客流量為80萬人次。
當(dāng)人們乘坐舒適、快捷的地鐵四號線出行時，恐怕沒有多少人知道這是我國國內(nèi)首個以“PPP模式”融資建設(shè)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目。北京地鐵四號線項目的創(chuàng)新投融資模式不但開創(chuàng)了我國“PPP模式”先河，更為重要的是它的建成和運(yùn)營為國內(nèi)其它大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資探索出一條嶄新的模式和可以借鑒的道路。同時，在我國當(dāng)前實施的“擴(kuò)內(nèi)需、保增長、促發(fā)展”的宏觀經(jīng)濟(jì)政策背景下，“PPP模式”的運(yùn)用對于吸引社會資本參與國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，拉動經(jīng)濟(jì)增長具有十分重要的借鑒和指導(dǎo)意義。
近日，我們走近北京地鐵四號線，專程拜訪了被業(yè)界譽(yù)為我國“PPP”模式之父的北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司總經(jīng)理、北京京港地鐵有限公司董事長王灝博士。沿著他2001年空降北京地鐵集團(tuán)公司八年以來的歲月軌跡，跟隨著王灝脈絡(luò)清晰的思路，我們對“PPP”模式以及其在北京地鐵四號線項目融資過程中所發(fā)揮的重要作用有了更加深刻的了解和認(rèn)識。
PPP模式解讀
王灝認(rèn)為：要從根本上解決軌道交通當(dāng)前發(fā)展的資金瓶頸和體制機(jī)制問題，必須推動行業(yè)運(yùn)作的財務(wù)透明化，建立科學(xué)的政企關(guān)系。在推動基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革進(jìn)程中，政府不是簡單地簡化審批手續(xù)，而是應(yīng)該建立科學(xué)的補(bǔ)貼模式、清晰的政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，引入多元化投資，提高經(jīng)營和管理的效率，改善企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，提升地鐵自身的盈利能力。國外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)的政府與社會合作模式(PPP，PublicPrivatePartnerships，直譯成“政府民間合作”)，則是實現(xiàn)上述思路，體現(xiàn)政府購買服務(wù)的理念，解決軌道交通發(fā)展困境的有效途徑。
王灝特別強(qiáng)調(diào)：PPP模式中與政府相對應(yīng)的“民間組織”，是一個泛指的概念，只要不是政府機(jī)構(gòu)，在這里都可稱為民間組織，可能是社會資本、國有企業(yè)、外資企業(yè)、甚至公民個人。而企業(yè)可能是個人最終擁有所有權(quán)的企業(yè)，可能是政府設(shè)立或擁有所有權(quán)的企業(yè)，也可能是二者的結(jié)合。在中國，由于沒有受公法規(guī)制的不以營利為目的的公共企業(yè)，所以營利性國有企業(yè)在這里都被認(rèn)為是“民間組織”。從保證PPP機(jī)制有效運(yùn)作的角度，并考慮中國國情，軌道交通項目中的“民間組織”應(yīng)該是那些大型國有企業(yè)，以及大型國有控股公司等。所以，PPP在中國也更適合翻譯成“政企合作”模式。
王灝說：“我所提出的實施PPP的重點并不是簡單地引進(jìn)社會資本，而是要在政府和企業(yè)之間建立合理的風(fēng)險分配機(jī)制、科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制和新型的政企關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，借助PPP模式所引入的先進(jìn)理念、機(jī)制、人才和管理等要素推動地鐵企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，為地鐵企業(yè)進(jìn)入資金市場和資本市場提供良好的模型和切入點，最終打造地鐵這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的盈利模式，減輕對政府的財政依賴，實現(xiàn)自身的良性發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。”
“空降”北京地鐵肩負(fù)融資重任
2001年7月13日，北京申辦2008年奧運(yùn)會獲得成功。隨后，為了實現(xiàn)奧運(yùn)承諾及緩解首都地面交通壓力，北京市政府決定要大力發(fā)展軌道交通項目，并明確了新建200公里、總投資達(dá)600多億元的投資建設(shè)任務(wù)。7月16日，申奧成功后的第三天，時年34歲的王灝被市委組織部抽調(diào)到剛由原北京地下鐵道總公司改制而成立的北京地鐵集團(tuán)，負(fù)責(zé)北京市軌道交通項目的投融資工作。上任伊始，王灝的融資工作舉步維艱。王灝說：軌道交通項目具有建設(shè)周期長(一般在四年以上)，投資大(地下線每公里造價約7億元，地面線每公里造價約3億元)、回收期長、公益性強(qiáng)、營利能力弱等顯著特點，使軌道交通的建設(shè)與投融資問題成為世界性的難題。
王灝介紹說：按照北京的軌道交通建設(shè)計劃，到2015年，在軌道交通新線項目的靜態(tài)融投資任務(wù)將達(dá)到2200億元，總體動態(tài)融投資任務(wù)將超過3500億元。隨著新線逐步投入運(yùn)營，到2015年，預(yù)計當(dāng)年僅簡單運(yùn)營虧損就達(dá)43億(不包含折舊和財務(wù)費用)，全營運(yùn)虧損高達(dá)170多億(包括折舊和財務(wù)費用)，到2015年政府當(dāng)年在運(yùn)營上的投入相當(dāng)于一條新線的總投資，政府的財政負(fù)擔(dān)十分巨大。
2003年11月17日，為破解軌道交通建設(shè)的資金瓶頸問題，北京市委、市政府從建設(shè)科學(xué)的體制機(jī)制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度上入手，將原北京地鐵集團(tuán)公司改組，分別成立了北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(以下簡稱京投公司)、北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司和北京市地鐵運(yùn)營有限公司，科學(xué)劃分和界定三家公司的職能定位：賦予京投公司承擔(dān)北京市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投融資和資本運(yùn)營的任務(wù)，讓京投公司作為北京市軌道交通業(yè)主，委托建管公司建設(shè)軌道交通新線項目，建成后委托運(yùn)營公司運(yùn)營地鐵線路。北京市委、市政府的目的很明確，就是要通過專業(yè)化的分工協(xié)作，使三家公司各司其職，共同推動北京市軌道交通的快速發(fā)展。
北京市委、市政府為軌道交通建設(shè)搭建了很好的平臺，但600多億的“真金白銀”從哪里來？這個問題始終困擾著王灝。就在一籌莫展之際，他想到了他在美國馬里蘭大學(xué)學(xué)習(xí)時接觸過的PPP這個概念。于是，他開始著手研究PPP模式在國外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的應(yīng)用情況，并試圖以PPP模式來解決北京地鐵四號線的融資問題。
從概念引進(jìn)到理論創(chuàng)新在探索中實現(xiàn)PPP模式中國化
在從事軌道交通投融資工作之初的2001年，王灝便開始研究PPP模式在中國的應(yīng)用。他從構(gòu)思、模型、研究、研發(fā)、解決政策、財務(wù)、技術(shù)、法律實際問題等方面著手，用了整整兩年時間編制出一整套完整的理論體系。他認(rèn)為：實現(xiàn)軌道交通PPP模式的中國化的前提必須要解決軌道交通定性、定量和實物載體三個層面的關(guān)鍵問題。
首先是定性的問題，就是分析判斷軌道交通的性質(zhì)。王灝說：軌道交通項目不是純公共產(chǎn)品，應(yīng)該屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它具有公益性和可經(jīng)營性兩部分的內(nèi)容。對于公益性，我們可以稱之為A部分，從經(jīng)濟(jì)責(zé)任上來講，須由政府來承擔(dān)。而對于可經(jīng)營性，我們可以稱之為B部分，可以由國有企業(yè)或社會民間資本來承擔(dān)。
其次是定量的問題，就是要研究確定A部分和B部分的基礎(chǔ)比例關(guān)系。王灝說：我們通過對世界各城市軌道交通運(yùn)營成本、客流和票價結(jié)構(gòu)的分析研究和對相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計的分析，建立了軌道交通項目壽命期現(xiàn)金流量模型。以經(jīng)營期30年、回報率10%為假設(shè)條件，發(fā)現(xiàn)新建地鐵項目30年財務(wù)凈現(xiàn)值的總額，約占項目總投資的30%，另外70%投資不具市場價值，應(yīng)作為公益性投資。也就是A部分和B部分的基礎(chǔ)比例關(guān)系應(yīng)為7：3。
最后是實物載體的問題，就是A部分和B部分的實物對應(yīng)關(guān)系。王灝說：我們發(fā)現(xiàn)在軌道交通建設(shè)過程中，前期工作、征地拆遷、洞體等土建投資和建設(shè)，正好約占總投資的70%，剩下包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備的投資和建設(shè)，約占總投資的30%。根據(jù)基礎(chǔ)比例關(guān)系，A部分應(yīng)對應(yīng)征地拆遷、洞體等建設(shè)和投資；B部分應(yīng)對應(yīng)車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備的投資和建設(shè)。
王灝坦言：明確上述問題，設(shè)計具體PPP運(yùn)作模式的工作就有了重要基礎(chǔ)。他簡單介紹了自己創(chuàng)立的兩種PPP運(yùn)作模式，即前補(bǔ)償模式(SBOT)和后補(bǔ)償模式(BSOT)。王灝說：簡單來講，所謂前補(bǔ)償模式又稱建設(shè)期補(bǔ)償模式，也就是政府在建設(shè)期一次性承擔(dān)A部分投資以及還本付息的對應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，社會資本承擔(dān)B部分的投資任務(wù)。項目建成后，A部分以一定價格租給B部分，賦予B部分一定期限特許經(jīng)營權(quán)，票款和多種經(jīng)營收入由B部分優(yōu)先獲得，以此構(gòu)成一種盈利模式。北京地鐵四號線就是這一模式的實踐產(chǎn)物；所謂后補(bǔ)償模式又稱運(yùn)營補(bǔ)償模式，也就是政府在建設(shè)期沒有相應(yīng)資金和融資能力，A部分和B部分的投資建設(shè)由PPP項目公司承擔(dān)，政府在項目建成后賦予PPP項目公司一定的特許期限，并承諾按年度以運(yùn)營補(bǔ)貼方式承擔(dān)相對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。以此構(gòu)成另一種運(yùn)作模式。當(dāng)然，在這個兩種模型基礎(chǔ)上還可有很多靈活變形，如委托運(yùn)營、租賃經(jīng)營等。
就這樣，在王灝的主持推動之下，經(jīng)過自主研發(fā)，結(jié)合中國軌道交通內(nèi)在特點、行業(yè)規(guī)律和國外先進(jìn)理念的具有中國特色的PPP模式便成功問世了。
由理論到實踐PPP模式喜結(jié)碩果
理論是實踐的基礎(chǔ)，更是實踐的指南。有了適合我國國情的融資理論、模型，王灝接下來要做的工作就是將其應(yīng)運(yùn)到實踐中去，即引入投資方，也只有順利地實現(xiàn)這一步，中國化PPP模式才算最終發(fā)揮作用。2004年，王灝帶隊編制招商文件，組織、參與了4次大型推介會，進(jìn)行國際招商。香港地鐵公司、西門子、新加坡地鐵公司等10余家公司表達(dá)了投資意向�？紤]到軌道交通行業(yè)特點、社會投資者投資能力和城市軌道交通運(yùn)營經(jīng)驗和能力，王灝將目光鎖定在“西門子-中鐵建聯(lián)合體”和“香港地鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體”兩家。通過與兩家聯(lián)合體的多輪競爭性談判，經(jīng)北京市政府有關(guān)部門同意，最終“港鐵-首創(chuàng)集團(tuán)聯(lián)合體”憑借良好的資信、雄厚的資金實力、豐富的運(yùn)營經(jīng)驗、先進(jìn)的管理理念等因素被選定為PPP模式中的社會投資者。
為了北京地鐵四號線的PPP模式從理念變成現(xiàn)實，王灝不顧橫行肆虐的SARS疫情，他帶著自己親手創(chuàng)建的理論及模型，多次往返于北京和香港兩地，與香港地鐵公司展開了艱苦而又漫長的談判工作。他一再向?qū)Ψ奖硎�，香港地鐵公司要想獲得持續(xù)發(fā)展，那么就必須走出去，在香港以外的地方尋找機(jī)會，那么最佳的發(fā)展區(qū)域就是在祖國大陸，而在祖國大陸的首選之地應(yīng)該是首都北京……
王灝以他的執(zhí)著和誠意感動了對方。2003年8月，歷經(jīng)半年時間的談判后，京投公司與香港地鐵公司雙方最終達(dá)成初步合作協(xié)議。2005年2月8日，北京市交通委代表市政府與港鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體草簽《特許經(jīng)營協(xié)議》；2006年1月16日，經(jīng)國家發(fā)改委和商務(wù)部正式批準(zhǔn)，北京京港地鐵取得工商營業(yè)執(zhí)照。功夫不負(fù)有心人。王灝創(chuàng)立的中國化的PPP模式終于結(jié)出碩果，京投公司為北京地鐵四號線成功引入了“香港地鐵-首創(chuàng)集團(tuán)”聯(lián)合體的55億元的建設(shè)投資，而這是迄今為止我國內(nèi)地第一個特許經(jīng)營的地鐵項目，也是京港合作最大的一個投資項目。
創(chuàng)新締造價值PPP模式社會影響深遠(yuǎn)
王灝的創(chuàng)新投融資理論既為北京地鐵四號線項目解決了融資難題，也為政府節(jié)省了巨額的項目后期運(yùn)營補(bǔ)貼費用。同政府全額投資相比，北京地鐵四號線為政府節(jié)省了55億元的地鐵B部分投資，同時京港地鐵還承擔(dān)了四號線建設(shè)投資增加風(fēng)險和2億元的開通費用。此外，30年經(jīng)營權(quán)內(nèi)，不但32億元的更新改造費由京港地鐵承擔(dān)，相反京港地鐵還向政府每年上交4250萬元租金。綜合算來，四號線項目總體可節(jié)約政府財政支出100多億元。
從理論研究到模型設(shè)計，再到項目融資成功，直至項目最后建成投入運(yùn)營，王灝的PPP模式實現(xiàn)了從概念引進(jìn)到完成實踐的全過程，前后歷時長達(dá)八年時間。該模式在北京地鐵四號線的成功應(yīng)用，將為目前世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下國內(nèi)其他諸多基礎(chǔ)設(shè)施項目的投融資提供了一個可以借鑒的方法。王灝認(rèn)為：在PPP模式下，政府部門和社會投資之間可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和社會機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方的不足，不但有利于轉(zhuǎn)變政府職能，減輕財政負(fù)擔(dān)，提高項目運(yùn)作效率，而且還能夠提高公眾的社會福利，從而實現(xiàn)公共設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的提高。
創(chuàng)新締造價值。京投公司的經(jīng)營團(tuán)隊在王灝的帶領(lǐng)下成功運(yùn)作的項目刷新了多項業(yè)界紀(jì)錄：國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域第一個公私合作(PPP)項目，吸引社會投資55億元；國內(nèi)軌道交通行業(yè)第一個建設(shè)-轉(zhuǎn)移(BT)項目，應(yīng)用于地鐵奧運(yùn)支線，節(jié)省投資3.35億元；2000年企業(yè)債券實行額度審批以來第一支以軌道交通企業(yè)作為發(fā)行主體的企業(yè)債券——“04京地鐵債”20億元，累計發(fā)行60億元；國內(nèi)金融領(lǐng)域第一個人民幣貸款利率期權(quán)項目，融資80億元；成功發(fā)行了國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域第一支短期融資債累計90億元；國內(nèi)軌道交通行業(yè)第一個銀行競標(biāo)貸款額度項目，累計融資近1600億元；國內(nèi)軌道交通行業(yè)第一個固息貸款項目；國內(nèi)軌道交通行業(yè)第一個出口信貸項目；成功在國內(nèi)軌道交通行業(yè)第一個利用信托方式引入了10億元社�；�；成功運(yùn)作國內(nèi)最大一筆股權(quán)信托項目200億元；成功獲批保險債券投資計劃，總規(guī)模30億元，成為保監(jiān)會2009年4月頒布相關(guān)政策后獲批地第一家將保險資金引入軌道交通領(lǐng)域的企業(yè)。
這些在全國同行業(yè)首創(chuàng)的融資方式為京投公司圓滿完成北京軌道交通建設(shè)的巨額融資任務(wù)奠定了堅實的基礎(chǔ)。截至2009年10月，京投公司累計落實資金2800多億元，提前6年完成北京市軌道交通建設(shè)的融資任務(wù)，可節(jié)約資金成本200多億元。
PPP模式為北京地鐵四號線的投融資發(fā)揮了重要的作用，同時也改寫了我國重大基礎(chǔ)設(shè)施項目只能由政府部門投資及運(yùn)營管理的歷史，為我國其它重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的投融資提供了一個可以借鑒的嶄新模式。 |