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南京市近年來連續(xù)興建了三座連通國道主干線的長江大橋，以市場機制引導(dǎo)國有資本有序進退，不斷增強國有經(jīng)濟的活力和控制力，探索出一條深化國有資產(chǎn)管理體制和投融資體制改革的新路徑。
國資以退促進，破解城建資金“瓶頸”
1968年我國第一座自行設(shè)計建造的南京長江大橋建成通車后，至2001年又建起第二座南京長江大橋。由于交通建設(shè)多年的歷史欠賬，相隔32年興建的這兩座長江大橋仍不能適應(yīng)交通流量迅猛增長的需求，再建南京長江三橋，資金匱乏是最大“瓶頸”。
國務(wù)院在2002年通過全國投資體制改革的方案。這輪方案是我國九十年代中期以來，對新中國成立后幾十年在過去傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟管理模式下的投資行為的重大改革的第二階段。1995年確定了所有的投資建設(shè)項目法人。過去政府投資是不定法人的，政府要做什么通過財政撥款、計劃安排直接到管理部門，沒有法人的概念，從1995年起國家對所有建設(shè)行為進行法人(管理)，確定誰在做，這樣市場機制初級形態(tài)就引入進來。到2002年國家投資體制改革后，進一步把投資項目建設(shè)法人制推向投資體制改革的純市場機制形態(tài)：必須要按照企業(yè)化、市場化模式進行政府行為項目建設(shè)。
按照國務(wù)院改革意圖，南京市轉(zhuǎn)變政府職能，按照政企、政資分開的要求，組建了國資、交通、城建等政府授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的投融資集團，探索以市場化、資本化、企業(yè)化的運作機制，加快城市建設(shè)。
“交通集團一成立，就面臨為南京長江三橋等重大項目籌措資金的任務(wù)。當時，我們除了承接政府授權(quán)經(jīng)營的資產(chǎn)，沒有一分錢資本金�！蹦暇┦薪煌ńㄔO(shè)投資控股集團董事長馮寶椿介紹，運用市場機制盤活城市資源，是南京市委、市政府破解城建融資難題的重要決策。在2003年南京重大項目投資洽談會上，已投入運營的南京長江二橋股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目、即將正式開工建設(shè)的南京長江三橋增資擴股項目，吸引眾多投資者關(guān)注，在社會上引起強烈反響。
經(jīng)多輪洽談、篩選，投資32.2億元建設(shè)的南京長江二橋，以45.03億元的市場評估價，將65%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給深圳中海集團，由其控股的二橋公司承擔全部債務(wù)，并支付17.3億元，獲得27年特許經(jīng)營權(quán)。工程概算30.9億元的南京長江三橋，經(jīng)股權(quán)改造，股東由1家變?yōu)?家，出資總額增至35億元，除南京市交通集團占股45%，新增的“深圳高速”、北京億陽集團、南京浦口經(jīng)濟開發(fā)區(qū)三家股東分別占股25%、25%和5%。
“市場化融資激活了存量資產(chǎn)，原由政府貸款興建的二橋資產(chǎn)增值了13億元，退出部分國資股后，不僅卸下巨額貸款債務(wù)包袱，還凈得10多億元資金。而三橋擴股，又使集團投入的資本金從10.8億元，減少為4.86億元。”馮寶椿說，“一來二去，三橋的建設(shè)資金有了著落，集團也有了第一筆資本金�！�
此后，南京市交通集團以二橋融資收入加上近年財政補貼資金共計20多億元，帶動了各類資本200多億元，已建成南京長江三橋，并入股南京長江隧道、控股龍?zhí)段锪鲌@區(qū)、增資寧杭高速公路、組建南京鐵路投資公司等。
國資進而求強，旨在惠利于民
與南京長江二橋、三橋的多元化投資相比，今年1月開工建設(shè)的南京長江四橋，由南京市交通集團采用審批制自主建設(shè)。此舉曾遭到一些媒體質(zhì)疑，認為“政府不再‘賣’四橋股權(quán)，是改革的倒退�！�
對此，馮寶椿表示，不能將投融資體制改革簡單歸結(jié)為一個“賣”字。前幾年，通過南京長江二橋、三橋的股權(quán)融資改革，引入社會資本，解決了集團初創(chuàng)時期財力不足的困難；現(xiàn)在，自主建設(shè)南京長江四橋，仍是通過深化改革做大做強國有經(jīng)濟，增強政府對重大公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制力和帶動力。他強調(diào)，此舉是為了從根本上提高國資投入的社會效益和經(jīng)濟效益。
國家近年對重大建設(shè)項目主要采用核準制(收費經(jīng)營型)和審批制(政府還貸型)。核準制的項目是市場化融資、經(jīng)營，收費期限為25年。審批制的項目必須是政府出資的投資主體作為業(yè)主，國家給予一定的政策補助，收費期限為15年，還清貸款后即取消收費。
自主建設(shè)南京長江四橋不是走回頭路。業(yè)內(nèi)人士介紹，與過去政府投資建橋的方式相比，南京市交通集團現(xiàn)在是作為獨立的市場競爭主體，以自身的社會信譽、融資能力和市場化運作來承建這一項目的。在實際操作中，工程概算為63.67億元的長江四橋，需投入資本金22億元，采用審批制可獲得國家補助資金4億元，還可申請國家開發(fā)行軟貸款充作50%的資本金。這樣，只需拿出7億元資本金加上貸款，就能建成這座具有自主經(jīng)營權(quán)的跨江大橋。
馮寶椿說，現(xiàn)在老百姓對減少路橋收費的呼聲很高，但政府對此的調(diào)控力卻較小。這幾年，一些地方政府嘗試從社會資本手上贖回道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，付出了遠遠超出當年融資的巨額代價�！白吆藴手坪苋菀�，社會資本想經(jīng)營路橋的太多了；走審批制則是自加壓力，要自己籌集資本金。但為了更好地滿足群眾對公共交通設(shè)施的需求，最大限度地惠利于民，我們還是邁開了自主建設(shè)的步伐�！�
國資有序進退，得益機制創(chuàng)新
“成功運作南京三座長江大橋，得益于在改革實踐中，不斷創(chuàng)新管理機制，引導(dǎo)國有資本有序進退，增強了國有經(jīng)濟活力�！蹦暇┦薪煌瘓F黨委書記孫福平說，以市場化手段管理經(jīng)營國有資產(chǎn)，既無現(xiàn)成范本，也缺乏完備的法律規(guī)范和制度支撐。南京市交通集團近年率先探索并不斷完善的特許經(jīng)營權(quán)制度、重大工程項目“代建”制度，受到國內(nèi)同行的稱道和借鑒。
為確保特大型橋梁和公路等基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)特性，南京長江二橋、三橋在股權(quán)融資時沒有簡單地“一賣了之”，而是與投資方簽訂嚴格的特許經(jīng)營合同，明確規(guī)范其運營、維護、管理大橋的責任，較好地協(xié)調(diào)了政府、企業(yè)、公眾三者之間的利益。在二橋的特許經(jīng)營合同里，專門有政府對收費定價的規(guī)定，還特設(shè)了一名政府派出的獨立董事，由其在緊急狀態(tài)下代表政府行使權(quán)利，處置公共危機。
在南京長江四橋?qū)嵤按ㄖ啤保蚱屏诉^去政府“建管合一”的舊體制，由業(yè)主南京市交通集團負責項目的投資、管理和收益，工程建設(shè)則通過招投標讓專業(yè)公司按合同要求全程運作。這項被稱為“服務(wù)外包”的改革，改變了以往建一座大橋，就要設(shè)立一個指揮部，成立一個管理局，搭建一套班子搞大會戰(zhàn)的模式，不僅大幅精減了人員、降低了建設(shè)成本，還從制度上筑起了一道“防腐墻”。
馮寶椿表示，堅持以改革為動力經(jīng)營南京三座長江大橋，走出了一條創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理和投融資體制的新路徑，促進了國有經(jīng)濟發(fā)展壯大。至2007年底，南京市交通集團已形成“公路、橋梁、隧道、軌道、物流、客運”等重點投資領(lǐng)域，資產(chǎn)總額逾300億元，其中凈資產(chǎn)70億元，分別比5年前初創(chuàng)時增值1.5倍、2倍。 |