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| 2010-06-25 作者:劉曉忠 來源:21世紀經濟報道 |
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日前國家審計署發(fā)布了2009年審計報告。是次審計中反映出的問題包括部分政府部門擠占財政資金發(fā)放巨額津貼、利用虛假發(fā)票套現(xiàn)財政資金以及瞞報收入等，此外還首次披露了業(yè)界備受關注的地方政府負債狀況。
當前的審計數據凸顯出地方政府債務存在債務增速過快、部分地區(qū)債務負擔過重和償債風險過大，以及債務投資過度集中等問題。一方面，僅通過審計調查的地方政府性負債余額就達2.79萬億元，其中2009年新增負債1.04萬億元。以2009年33.53萬億的GDP簡單換算，負債超過了全國GDP的3%。另一方面，過高的負債已使部分地方政府入不敷出。部分地方政府超過100%甚至高達365%的債務償付比，已不得不通過舉新還舊的手段償還債務。數據顯示，2009年通過舉新還舊手段償還負債的規(guī)模達到2745億元，占全部還本付息額的48%。
同時，地方政府負債96%投向交運、市政等公益項目，既凸顯出債務投資過度集中風險，也揭示了較大了償債風險。畢竟交運、市政等公益項目普遍存在投資規(guī)模大、投資收益率較低等問題，這些項目能否最終還本付息將是一大考驗。而地方政府對現(xiàn)有負債幾乎都負有直接償付、擔保償付和債務兜底等義務，則無疑增加了其財政風險。
日益突出的地方財政風險很容易導致地方政府無力進行公共產品和服務的供給，導致政府公共服務缺位問題。當然，由于當前中央地方政府的上下級政體關系，《預算法》規(guī)定不能舉債的地方政府債務實際上將是中央政府負債，而目前中央政府負債相對較低，因此中國政府整體債務風險相對可控。直觀之，當前巨額的地方債務不至于觸發(fā)類似歐債危機的地方政府債務危機。
然而，中國政府整體負債的可控背后，卻潛伏著日益突出的風險。首先，地方政府負債的不透明，導致了很難準確判研地方政府的負債規(guī)模。目前不論是審計署的數據，還是之前銀監(jiān)會發(fā)布的地方政府7.38萬億元負債，都無法準確計量地方政府的可信負債。如審計署的數字來自于所審計地區(qū)的307家地方融資平臺公司，而銀監(jiān)會的數據來自于銀行系統(tǒng)的地方政府負債。而且，由于目前中國尚未構建有效的政府會計準則，審計署對地方政府債務審計更多地基于具體預算項目，難以基于整體的地方政府資產負債結構加以審計。
其次，由于缺乏足夠的信息透明和強力的信息披露機制，導致很難判斷地方政府的債務負擔的規(guī)模，其風險敞口和風險烈度等。當前，地方政府由于《預算法》不允許負債，而并不公布其資產負債狀況。而且，《政府信息公開條例》等相關法律也沒有要求地方政府公布資產負債信息的規(guī)定。市場既無法獲悉地方政府資產結構，又無法甄別地方政府歷史負債和穩(wěn)定可信的償還債務的渠道。要改變這種局面，就需要加大地方政府負債信息的透明度。
要清理地方政府負債，首當其沖的是制定政府會計準則，促使地方政府不僅公布財政預算收支狀況，更引導其公布資產負債結構分布狀況。這是構建政府資產負債信息披露的硬約束機制，分離地方政府與中央政府信用混用，以及修改《預算法》，允許有條件的地方發(fā)行市政債的必要前提；同時，也是斧正當前地方政府債務亂象、多頭舉債和隱形擔保等問題的基本保障。
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