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鹽業(yè)改革已走到了十字路口。國(guó)家發(fā)改委近期提出，已對(duì)鹽業(yè)改革設(shè)置了兩年的過渡期。但在許多人為鹽業(yè)壟斷格局即將破冰而叫好的同時(shí)，坊間也不乏各種擔(dān)憂之聲。比如有業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，國(guó)內(nèi)鹽業(yè)市場(chǎng)一旦放開，外資可能會(huì)以強(qiáng)大的資本優(yōu)勢(shì)掌控中國(guó)鹽業(yè)生產(chǎn)。
在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的當(dāng)下，鹽業(yè)可謂是一塊保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印的“自留地”。行政呵護(hù)下的鹽業(yè)壟斷供給，曾經(jīng)起到了維護(hù)食品安全的重要作用，然而也因其背離市場(chǎng)化運(yùn)作軌道而成為尋租腐敗的溫床。應(yīng)當(dāng)看到的是，食鹽畢竟不是公共產(chǎn)品，市場(chǎng)化改革勢(shì)在必行。其間，改革的推動(dòng)者是否能夠兼顧食鹽的安全與價(jià)格，決定著鹽業(yè)改革轉(zhuǎn)型的成敗。
我國(guó)食鹽專營(yíng)體制始于1994年，其實(shí)施的直接目的之一，是為了解決當(dāng)時(shí)全國(guó)普遍存在的缺碘問題。專營(yíng)體制使得行政部門通過在食鹽中強(qiáng)制加碘，有效地控制了這一疾病的流行。然而時(shí)過境遷，食鹽專營(yíng)模式早已失去了昔日的積極意義。此前一份調(diào)查顯示，部分地區(qū)出現(xiàn)了碘過量的跡象，食鹽強(qiáng)制加碘甚至開始對(duì)民眾健康產(chǎn)生威脅。而與此同時(shí)，由鹽業(yè)壟斷供給所滋生的腐敗和價(jià)格高企等問題也廣遭詬病。一方面，各地鹽業(yè)局和鹽業(yè)公司在實(shí)質(zhì)上是“一套班子、兩塊牌子”，鹽業(yè)公司不僅負(fù)責(zé)編制和下達(dá)生產(chǎn)計(jì)劃，還負(fù)責(zé)碘鹽的運(yùn)輸、包裝盒銷售。如此政企不分的格局，讓鹽業(yè)公司利用計(jì)劃調(diào)撥權(quán)享盡流通環(huán)節(jié)的暴利。據(jù)官方數(shù)據(jù)，鹽業(yè)公司從制鹽企業(yè)購鹽的平均價(jià)格為每噸400到500元，其中加碘的成本只有每噸20至25元，但鹽業(yè)公司平均批發(fā)價(jià)格為每噸1500至2000元，整個(gè)批發(fā)銷售環(huán)節(jié)的價(jià)差高達(dá)4倍。這一模式也導(dǎo)致鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)被屏蔽在市場(chǎng)體制之外，淪為了單純的加工車間。這些加工廠既不必關(guān)注市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，也無動(dòng)力投入研發(fā)，其生存之道就是得到鹽業(yè)公司的“垂青”，遂使食鹽領(lǐng)域?qū)ぷ夥簽E成為必然。最終，由于國(guó)內(nèi)食鹽需求的價(jià)格彈性非常小，消費(fèi)者不得不被動(dòng)接受高價(jià)碘鹽而別無選擇。
可見，以公共利益為目的的現(xiàn)代鹽業(yè)管制，在對(duì)價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入等作限制性安排時(shí)，難以避免由“內(nèi)部人”控制行為所引發(fā)的社會(huì)負(fù)效用：鹽業(yè)資源配置扭曲、運(yùn)作成本高企。由此，業(yè)內(nèi)人士難免會(huì)擔(dān)心制鹽企業(yè)不具備核心競(jìng)爭(zhēng)力，而在市場(chǎng)化運(yùn)作后不堪一擊，最終讓外資輕松壟斷鹽業(yè)市場(chǎng)。此外，如何保障食鹽安全，也是此次改革所面臨的重要問題。除了食用，鹽還是重要的化工原料。工業(yè)鹽有毒，而食鹽必須衛(wèi)生安全，兩者生產(chǎn)加工成本差價(jià)巨大。一旦不良商販將低價(jià)工業(yè)鹽與食用鹽混同銷售，而普通消費(fèi)者又無專業(yè)鑒別能力，引發(fā)類似奶粉行業(yè)“三聚氰胺”案件的可能便是揮之不去的隱患。
不過，維護(hù)食鹽領(lǐng)域安全并不意味著需要專營(yíng)方式來保證，而是需要行政部門回歸裁判員角色，承擔(dān)起專管職責(zé)。事實(shí)上，在商言商的企業(yè)尋求利潤(rùn)最大化無可厚非，但如果沉迷于尋租，則說明了政府調(diào)控的失靈。對(duì)此，鹽業(yè)改革的重點(diǎn)，應(yīng)是理順主管部門與商業(yè)機(jī)構(gòu)的“委托—代理”關(guān)系，建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。
遵循這樣的思路，筆者以為，改革不妨從以下幾個(gè)方面著手：其一，循序漸進(jìn)地進(jìn)行改革，先通過申報(bào)、招標(biāo)等方式放開生產(chǎn)環(huán)節(jié)，允許入圍企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求生產(chǎn)包括加碘鹽在內(nèi)的各種合規(guī)產(chǎn)品。目前政府只對(duì)97家加工廠商頒發(fā)了食鹽生產(chǎn)許可證，面對(duì)龐大的食鹽需求市場(chǎng)，加工廠商數(shù)量明顯偏少。之后再逐步放開流通環(huán)節(jié)，隨著準(zhǔn)入門檻的降低，廠商之間的競(jìng)爭(zhēng)加碼，優(yōu)勝劣汰機(jī)制將逐步發(fā)揮市場(chǎng)績(jī)效。其二，同步加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管力度，制定專門法律法規(guī)來規(guī)范主管部門的職責(zé)和權(quán)限，阻斷腐敗源頭，在鹽業(yè)市場(chǎng)上形成“以質(zhì)取勝”的氛圍，要求各環(huán)節(jié)審查人員對(duì)流入市場(chǎng)的食鹽品質(zhì)承擔(dān)連帶責(zé)任。其三，鹽業(yè)市場(chǎng)化改革后，主管部門應(yīng)兼顧偏遠(yuǎn)地區(qū)居民用鹽問題。因?yàn)檫\(yùn)輸成本高等原因，市場(chǎng)化鹽業(yè)供給價(jià)格將會(huì)相應(yīng)提高。鑒于食鹽是生活必需品，對(duì)特殊貧困群體的補(bǔ)貼政策不可或缺。比如，通過設(shè)立專項(xiàng)基金、財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付等形式，保障特殊群體食鹽消費(fèi)不會(huì)因改革而支付更高成本。
鹽業(yè)改革是針對(duì)行業(yè)內(nèi)弊病必須采取的推進(jìn)措施，但的確可能會(huì)帶來食品安全隱憂。其間，監(jiān)管舉措設(shè)計(jì)至關(guān)重要。可以預(yù)見的是，只要國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)氛圍能讓鹽業(yè)企業(yè)得到充分的市場(chǎng)化歷練，國(guó)際巨頭的入圍又有何懼呢？屆時(shí)，需要監(jiān)管部門管制的，只是對(duì)海外企業(yè)門戶開放的步驟而已。
（作者系上海第一財(cái)經(jīng)頻道主持人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士） |