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| 規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險需健全地方財政體系 |
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| 2010-01-27 作者:楊志勇 來源:21世紀(jì)經(jīng)濟報道 |
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在過去一年，中國實施積極地財政刺激政策導(dǎo)致一些地方政府負債大幅增加，構(gòu)成新的風(fēng)險。但是，地方債務(wù)風(fēng)險不是一個新問題�；鶎迂斦щy困擾地方財政至少已有十多年。中國式的土地財政在很大程度上支撐起地方財政的正常運轉(zhuǎn)，但這種以土地出讓金收入為主的土地財政模式具有不可持續(xù)性，亟待轉(zhuǎn)變。在貫徹落實新積極財政政策的名義下，數(shù)量超過8000個，規(guī)模超過6萬億元的地方融資平臺已建立起來。地方融資平臺所形成的債務(wù)多屬于政府性債務(wù)，在一定條件下會轉(zhuǎn)化為地方政府直接負債，這更凸顯地方的債務(wù)風(fēng)險。
在各地一般預(yù)算收入多用于人車馬喂等經(jīng)常性支出的現(xiàn)實中，想要依靠一般預(yù)算收入來徹底解決地方債務(wù)風(fēng)險問題，顯然是不可能的。而且，地方財政收入在經(jīng)濟形勢突變之時也會遭遇風(fēng)險。誰又能說2009年初財政收入負增長狀況不會重現(xiàn)？或者即使出現(xiàn)，也只會是曇花一現(xiàn)？
從長遠來看，健全地方財政才是根本之策。健全地方財政首先必須承認地方財政赤字的現(xiàn)實，認可地方財政赤字存在的必要性，認可地方自主發(fā)債的必要性。在現(xiàn)實中，不承認地方債務(wù)是赤字，表面上看，這符合預(yù)算法禁止地方列赤字的規(guī)定，但這同樣不利于地方政府債務(wù)信息的準(zhǔn)確披露，不利于各界對地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效監(jiān)督。必須承認，分稅制財政體制下，地方財政出現(xiàn)赤字是一種正常的行為。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟有周期，天有不測風(fēng)云。地方財政豈能在真空中運轉(zhuǎn)？
健全地方財政，不是簡單地承認赤字，而是在赤字面前，尋找合理的對策。健全地方財政仍要堅持財政收支基本平衡原則。在改善民生和構(gòu)建公共服務(wù)型政府的大背景下，短期內(nèi)地方財政支出壓力較大，但是，地方政府仍應(yīng)該將赤字控制在一定程度內(nèi)，讓未來的盈余能夠彌補當(dāng)下的赤字。
健全地方財政，要求地方財政決策機制作相應(yīng)的調(diào)整。游離于預(yù)算控制之外的政府性債務(wù)應(yīng)全部置于財政部門和人大的監(jiān)控之下。財政部門是政府綜合收支管理部門，應(yīng)在政府性債務(wù)管理中起主導(dǎo)性作用。分散的政府性債務(wù)應(yīng)歸類整理，最終實現(xiàn)所有地方性政府債務(wù)均應(yīng)置于地方財政部門的監(jiān)督之下。
健全地方財政，仍應(yīng)進一步提高預(yù)算的硬約束程度。在地方融資平臺構(gòu)建的過程中，應(yīng)防止銀行信貸財政化，應(yīng)該增強地方財政的硬預(yù)算約束。銀政信貸合作過程中，政府的責(zé)任是什么，應(yīng)該明確，銀行和信托機構(gòu)在資金提供過程中，應(yīng)注意其中的風(fēng)險，政府不能承擔(dān)“安慰函”之外的擔(dān)保責(zé)任。重構(gòu)規(guī)范化的政府間財政關(guān)系，才能避免地方財政的軟預(yù)算約束。否則，代償還能力低的地方政府發(fā)債，可以預(yù)期的結(jié)果是地方將債務(wù)還了，中央財政相應(yīng)增加財政轉(zhuǎn)移支付。
地方融資平臺的債務(wù)風(fēng)險需正視，更需區(qū)別對待。融資平臺的負債形式多樣，但并非所有負債都會形成債務(wù)風(fēng)險，并非所有負債的風(fēng)險級別都一樣。負債往往有項目自身所對應(yīng)的資產(chǎn)。這些資產(chǎn)或通過政府劃撥土地，或通過財政撥款，或通過項目融資即負債而形成。依靠負債形成資本金的項目抵御風(fēng)險的能力最弱。不同收益水平的融資項目，也意味著不同的風(fēng)險。收益水平高，風(fēng)險低；收益水平低甚至沒有收益的項目，就意味著較高的債務(wù)風(fēng)險。地方債務(wù)風(fēng)險不僅僅是平臺風(fēng)險，還有各種各樣的間接負債、隱性負債、或有負債。這些負債的非直接性和非顯性特征，更決定了地方政府應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的復(fù)雜性。
健全地方財政，應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的政府財務(wù)報告體系，這是一項基礎(chǔ)性工作。應(yīng)進一步完善政府預(yù)算報告體系，編制政府資產(chǎn)負債表、現(xiàn)金流量表以及反映政府經(jīng)濟活動的相關(guān)報表。地方債務(wù)風(fēng)險不僅要看負債，還要看資產(chǎn)。負債不僅要看債務(wù)分類結(jié)構(gòu)，還要債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)�；蛴胸搨D(zhuǎn)化為直接負債是有條件的，需要找出相應(yīng)的“條件”，需要測算可能轉(zhuǎn)化為政府負擔(dān)的債務(wù)數(shù)額。隱性負債也要根據(jù)相關(guān)條件，如人口老齡化趨勢來加以測算。資產(chǎn)不僅要看資產(chǎn)總規(guī)模，而且還要看可變現(xiàn)資產(chǎn)的規(guī)模。國有土地事實上的地方所有制，再加上地方所掌握的國有資源和國有經(jīng)濟，都說明應(yīng)對地方債務(wù)風(fēng)險，中國地方政府比起世界許多國家的地方政府，更有辦法。
政府資產(chǎn)負債表應(yīng)綜合反映資產(chǎn)負債的基本情況，為政府應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險提供基礎(chǔ)決策信息。資產(chǎn)規(guī)模大于負債，不見得就沒有風(fēng)險�，F(xiàn)金流量表能夠反映當(dāng)期政府可直接動用的現(xiàn)金情況，解決相應(yīng)的流動性問題。應(yīng)對短期債務(wù)風(fēng)險問題，現(xiàn)金流量表有著重要的參考價值。
健全地方財政，還應(yīng)處理好債務(wù)存量與增量的關(guān)系問題。存量要整理歸并。增量應(yīng)盡可能加以嚴(yán)格控制，并置于財政部門和人大的監(jiān)督之下，同時還應(yīng)協(xié)調(diào)地方債與中央債的規(guī)模，以統(tǒng)籌考慮全國財政風(fēng)險問題。
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