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國(guó)有企業(yè)如何“進(jìn)”與“退”，是國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的一個(gè)重大問(wèn)題。1999年黨的十五屆五中全會(huì)作出《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，從戰(zhàn)略上提出調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的重要方針，即國(guó)有企業(yè)“有進(jìn)有退，有所為有所不為”�！皣�(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國(guó)家安全的行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)�！�
十七大報(bào)告對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整進(jìn)一步指出：“優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。深化壟斷行業(yè)改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。”
關(guān)于“國(guó)進(jìn)民退”的幾種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)
目前對(duì)“國(guó)進(jìn)民退”概念存在兩種解釋。一種是有狹義的解釋，那就是為國(guó)有經(jīng)濟(jì)在某一或某些產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)份額的擴(kuò)大，以及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)市場(chǎng)份額的縮小甚至退出產(chǎn)業(yè)。廣義的解釋是政府加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程的干預(yù)。
目前對(duì)于這兩種解釋并無(wú)分歧。對(duì)于“國(guó)進(jìn)民退”是否出現(xiàn)、發(fā)展到什么程度，存在著不同的看法。
一種看法是總體上的“國(guó)進(jìn)民退”已經(jīng)出現(xiàn)，其依據(jù)是國(guó)有企業(yè)除了在石油、鋼鐵、電信、航空、金融等行業(yè)試行壟斷之外，還大幅度進(jìn)軍房地產(chǎn)業(yè)，四萬(wàn)億解困資金主要投入到國(guó)有企業(yè)和大型國(guó)家項(xiàng)目，各地政府還大搞采礦業(yè)重組，導(dǎo)致地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)份額擴(kuò)大。
另外一種看法則相反，認(rèn)為沒(méi)有出現(xiàn)總體上的“國(guó)進(jìn)民退”。比如最近國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)馬建堂指出，該局選取了企業(yè)單位數(shù)、工業(yè)總產(chǎn)值、資產(chǎn)、利潤(rùn)總額、稅金總額和就業(yè)人數(shù)等指標(biāo)論證國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的力量對(duì)比，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不支持國(guó)進(jìn)民退的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁教授表示過(guò)，是否“國(guó)進(jìn)民退”有待考證，他認(rèn)為在工業(yè)方面并未看到“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象,相反民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)占有率還在上升。
我國(guó)的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象確實(shí)存在，但發(fā)生在一些選擇性的領(lǐng)域，并沒(méi)有發(fā)生在全部行業(yè)。即便在這些選擇性行業(yè)，也不是全面的“國(guó)進(jìn)民退”。因此，我們可以稱之為選擇性的局部“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象，而非“普遍性的全面‘國(guó)進(jìn)民退’”。發(fā)生了“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象的主要無(wú)爭(zhēng)議領(lǐng)域是鋼鐵、化工、房地產(chǎn)、郵電、航空業(yè)、奶業(yè)等多個(gè)行業(yè)。有爭(zhēng)議領(lǐng)域首先要數(shù)煤礦業(yè)。最近對(duì)煤礦業(yè)“國(guó)進(jìn)民退”的爭(zhēng)議和討論較多。爭(zhēng)論的主要分歧之處在于認(rèn)定煤礦業(yè)這個(gè)行業(yè)是否真的出現(xiàn)了“國(guó)進(jìn)民退”�？傮w上存在兩類(lèi)看法：一類(lèi)看法認(rèn)定存在“國(guó)進(jìn)民退”，主要體現(xiàn)是山西私人煤炭業(yè)主被集體驅(qū)逐，以及內(nèi)蒙古欲效仿山西的做法。學(xué)界對(duì)這種“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象表示擔(dān)憂；另一類(lèi)看法由山西省政府為代表，他們通過(guò)不同渠道，反復(fù)澄清山西煤礦業(yè)不存在“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象。無(wú)論這兩種看法孰對(duì)孰錯(cuò)，不影響我們對(duì)“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象的判斷，即是有選擇性的局部“國(guó)進(jìn)民退”。
“國(guó)進(jìn)民退”不是我國(guó)國(guó)策
由于2009年“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象明顯增多，有些人開(kāi)始懷疑“國(guó)進(jìn)民退”是否已經(jīng)成為一項(xiàng)中央的戰(zhàn)略或者政策。根據(jù)我們的觀察，包括十七大文件在內(nèi)的現(xiàn)有文件和部門(mén)官員講話，并沒(méi)有跡象說(shuō)明中央提出了一種“國(guó)進(jìn)民退”的戰(zhàn)略或者政策�，F(xiàn)在發(fā)生的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象，往往是一些具體部門(mén)、地方政府和特定國(guó)企的行為。由此可以判斷，中央的改革開(kāi)放大政方向并沒(méi)有改變。不能因?yàn)檫x擇性“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象增多而否定我國(guó)的改革開(kāi)放大政方向。
國(guó)資委在2006年確立的是國(guó)有企業(yè)“有進(jìn)有退”的戰(zhàn)略，不同于“國(guó)進(jìn)民退”戰(zhàn)略。2006年底，國(guó)資委《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》，把2010年明確為國(guó)企重組大限。根據(jù)國(guó)資委的構(gòu)想，國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對(duì)控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)。這一領(lǐng)域國(guó)有資本總量增加、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，一些重要骨干企業(yè)發(fā)展成為世界一流企業(yè)。其中對(duì)于軍工、石油和天然氣等重要資源開(kāi)發(fā)及電網(wǎng)、電信等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的中央企業(yè)，國(guó)有資本應(yīng)保持獨(dú)資或絕對(duì)控股；對(duì)以上領(lǐng)域的重要子企業(yè)和民航、航運(yùn)等領(lǐng)域的中央企業(yè)，國(guó)有資本保持絕對(duì)控股；對(duì)于石化下游產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)、電信增值服務(wù)等領(lǐng)域的中央企業(yè)，應(yīng)加大改革重組力度，引入非公經(jīng)濟(jì)和外資，推進(jìn)投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。國(guó)資委還構(gòu)想，國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重要骨干企業(yè)保持較強(qiáng)控制力，包括裝備制造、汽車(chē)、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計(jì)、科技等行業(yè)。
對(duì)照其目標(biāo)和結(jié)果，國(guó)資委的“有進(jìn)有退”戰(zhàn)略在近幾年取得了較大的成功。2009年《財(cái)富》世界500強(qiáng)排行榜近日公布。中國(guó)共有43家企業(yè)榜上有名，刷新了去年35家的紀(jì)錄。在上榜的企業(yè)中，國(guó)資委管理的中央企業(yè)有24家，比2008年增加了5家。其中，中國(guó)石油化工集團(tuán)位列第9位，這也是中國(guó)公司首次進(jìn)入世界500強(qiáng)前十名行列。
不過(guò)不能盲目樂(lè)觀，因?yàn)榕旁谶@24家當(dāng)中前十位的央企，基本上都是行政壟斷型企業(yè)，比如中國(guó)石油化工集團(tuán)、中國(guó)石油天然氣集團(tuán)、國(guó)家電網(wǎng)公司、中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)等等。我國(guó)真正需要的是通過(guò)市場(chǎng)上打拼出來(lái)的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)巨型全球公司或者跨國(guó)公司，而非行政壟斷型巨無(wú)霸企業(yè)。我國(guó)改革開(kāi)放30年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：市場(chǎng)越開(kāi)放，競(jìng)爭(zhēng)越充分，經(jīng)濟(jì)越繁榮，百姓越受益。
選擇性“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象的成因及認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)
選擇性“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象在2009年頻繁出現(xiàn)，其成因多種多樣：
一是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則缺乏真正的理解和把握。按照成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一般規(guī)則，應(yīng)該一般性地禁止國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的存在，只在例外狀況下允許國(guó)有企業(yè)的存在，但其設(shè)立、運(yùn)作、終止均應(yīng)該采取立法的形式事先規(guī)定下來(lái)。也就是說(shuō)，國(guó)有企業(yè)與政府一樣，能夠做什么、應(yīng)該做什么應(yīng)該事先加以列舉和規(guī)定。此外，國(guó)有企業(yè)的運(yùn)作要遵循輔助性原則：如果私人能夠解決的事務(wù)，政府就應(yīng)放開(kāi)讓私人去解決。也就是說(shuō)，政府對(duì)私人提供輔助性的支持。
二是對(duì)國(guó)有企業(yè)認(rèn)識(shí)上有偏差。一些官員和民眾認(rèn)為國(guó)有制為主體就是好，誤以為國(guó)有企業(yè)就是全民所有制企業(yè)，就代表全民的利益。但是，在事實(shí)上，現(xiàn)在很多國(guó)有企業(yè)并不是全民所有，而是由部門(mén)和管理人員事實(shí)控制和受益的，不是全民所有和受益的。如果是全民所有，那么它們既要不為少數(shù)人操控，又要體現(xiàn)全體人民的利益，換句話說(shuō)，全體人民也確實(shí)能夠從中間接或者直接受益。
三是我國(guó)很多人受到“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”或者“國(guó)家金融安全”論誤區(qū)的影響。2001年我國(guó)加入WTO，當(dāng)時(shí)承諾國(guó)內(nèi)很多市場(chǎng)在五年內(nèi)逐步放開(kāi)。到現(xiàn)在，我國(guó)在一些領(lǐng)域?qū)嵭袊?guó)企行政壟斷，在很多其他領(lǐng)域則面對(duì)外國(guó)跨國(guó)公司和全球公司外資企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)的對(duì)策是，在這些行政壟斷領(lǐng)域繼續(xù)搞行政壟斷，在其他領(lǐng)域則通過(guò)做大國(guó)企，也就是“國(guó)進(jìn)”來(lái)應(yīng)對(duì)外國(guó)跨國(guó)公司和全球公司的競(jìng)爭(zhēng)。這里還存在“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”或者“國(guó)家金融安全”論的某些誤區(qū)。很多政府官員和民眾誤以為只有國(guó)有，經(jīng)濟(jì)或者金融才是安全的。但實(shí)際上，真正更大的經(jīng)濟(jì)、金融安全在于真正做大、做實(shí)經(jīng)濟(jì)大蛋糕，通過(guò)最大程度地解放生產(chǎn)力來(lái)最大程度地創(chuàng)造財(cái)富。也就是說(shuō)，真正更大的經(jīng)濟(jì)或者金融安全在于發(fā)展和壯大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，而不僅僅是國(guó)有經(jīng)濟(jì)。
四是去年以來(lái)的金融危機(jī)，許多中小民企受到直接沖擊，而且是首當(dāng)其沖。根據(jù)中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)（2009年3月）的材料，民營(yíng)企業(yè)從2008年以來(lái)存在著如下困難和挑戰(zhàn)：第一，2008年上半年受生產(chǎn)資料價(jià)格上漲、匯率上升、出口退稅下降等多重因素影響，民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本顯著上升。第二，受勞動(dòng)合同法影響，2008年全國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件較2007年增長(zhǎng)一倍以上，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率相對(duì)下降。第三，受內(nèi)需不旺影響，民營(yíng)企業(yè)投資和發(fā)展放緩。第四，受外需不足影響，大量外向型民營(yíng)企業(yè)遇到前所未有的困難。第五，受某些金融制度政策影響，民營(yíng)企業(yè)資金鏈?zhǔn)艿絿?yán)峻考驗(yàn)。第六，受行業(yè)壟斷強(qiáng)化趨勢(shì)的影響，部分地區(qū)和行業(yè)出現(xiàn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)擠出效應(yīng)。第七，受某些偏頗輿論影響，一些民營(yíng)企業(yè)面臨新的社會(huì)壓力。
五是部分民營(yíng)企業(yè)本身還有一些不規(guī)范的行為，比如環(huán)境保護(hù)不力，礦區(qū)安全保護(hù)不力等，造成一些民怨和對(duì)行政壟斷的期盼。但是其背后問(wèn)題是政府在執(zhí)法方面沒(méi)有盡責(zé)，而且有些行業(yè)進(jìn)入規(guī)則還需要改善。比如山西煤礦業(yè)近年來(lái)安全事故多，究其原因，實(shí)際上煤礦數(shù)量多，采礦量大，相應(yīng)的礦難事故必然頻發(fā)。此外，小煤礦容易出事故，因?yàn)樾⌒兔衿蟛灰欢ㄓ谐渥愕馁Y金，進(jìn)行礦區(qū)的安全設(shè)施建設(shè)。在這種情況下，可以對(duì)民營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入要設(shè)置一個(gè)更高的資本金門(mén)檻，同時(shí)取消審批制，而改行核準(zhǔn)制。在這種情況下，民營(yíng)企業(yè)必然會(huì)通過(guò)市場(chǎng)化途徑自行組合，它們只要具備了最低規(guī)定的核準(zhǔn)條件，就可以進(jìn)入采礦業(yè)。這樣就排除了最近當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)行政命令重組合并山西煤礦的做法，既能滿足市場(chǎng)化重組合并的需要，又便于重組合并后企業(yè)更好地遵守維護(hù)礦區(qū)安全的規(guī)則。只要民營(yíng)企業(yè)的資本金更大，礦區(qū)安全投入就多，礦區(qū)安全問(wèn)題是能夠控制的。
局部“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象的效應(yīng)
一些學(xué)者可能更關(guān)注“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象可能帶來(lái)的示范效應(yīng)。即便未出現(xiàn)全面的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象，選擇性的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象較為頻繁的發(fā)生也會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)一種示范效應(yīng)，會(huì)向整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)出某種信號(hào)，使得越來(lái)越多的官員、國(guó)企和百姓視“國(guó)進(jìn)民退”為當(dāng)然，導(dǎo)致越來(lái)越多的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象無(wú)障礙地發(fā)生，這樣一來(lái)，要求政府發(fā)揮輔助性支持作用的原則就會(huì)日漸被拋棄，“國(guó)進(jìn)民退”會(huì)成為一種大趨勢(shì)，這就背離了社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，難以健全我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，難以最大限度地解放和發(fā)展生產(chǎn)力，我國(guó)的改革開(kāi)放大業(yè)就可能會(huì)發(fā)生根本性的逆轉(zhuǎn)。
國(guó)企在一些能源、化工等領(lǐng)域也許可以占據(jù)行政壟斷地位，但一般不可能出現(xiàn)國(guó)企進(jìn)軍房地產(chǎn)市場(chǎng)成就其新“地產(chǎn)王”的局面。每一個(gè)官員和百姓應(yīng)該明白，國(guó)企的最終資金來(lái)源是政府資金，政府資金來(lái)源是納稅人的錢(qián)，國(guó)企拿了納稅人的錢(qián)，再通過(guò)運(yùn)作籌集更大的資金，然后去買(mǎi)房地產(chǎn)，抬高房地產(chǎn)價(jià)格，百姓得花更多的錢(qián)去購(gòu)買(mǎi)房地產(chǎn)，包括繳納更多的稅收。這種資金循環(huán)是無(wú)效率的，不可取的。
全球化對(duì)績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企和民企的發(fā)展更有利
需要指出，“國(guó)進(jìn)民退”不符合全球化潮流及其帶來(lái)的挑戰(zhàn)。國(guó)企作為行政壟斷企業(yè)的存在，是對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入設(shè)置障礙的做法，不符合WTO國(guó)民待遇原則的要求，也不符合WTO提出的貿(mào)易自由化、便利跨國(guó)投資流動(dòng)和保護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)的要求。對(duì)國(guó)企的補(bǔ)貼也需要遵循WTO的規(guī)則，否則容易遭受?chē)?guó)際反補(bǔ)貼制裁�？傮w上看，在今后，績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企的運(yùn)作空間還比較大，但是行政壟斷型國(guó)企的運(yùn)作空間可能有限。正因?yàn)槿绱�，近年�?lái)，推進(jìn)行政壟斷性國(guó)企的改革成為經(jīng)濟(jì)改革的重要內(nèi)容，剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。一是后者做得越大，就越容易遭受到國(guó)際關(guān)注和打壓。二是國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)和消費(fèi)者也對(duì)行政壟斷型國(guó)企行為的壟斷行為不滿意。比如消費(fèi)者很不滿意國(guó)企搞房地產(chǎn)的做法，就是這個(gè)道理。三是我國(guó)政府和企業(yè)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)更應(yīng)該是發(fā)展績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企，而非行政壟斷型國(guó)企。其前提是開(kāi)放市場(chǎng)，消除行政壟斷。績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企屬于做強(qiáng)型國(guó)企，行政壟斷型國(guó)企往往只是做大型國(guó)企。前者于國(guó)于民更為有利，后者往往更不足取。綜合上述分析，在全球化背景下，當(dāng)前選擇性的局部“國(guó)進(jìn)民退”不會(huì)是長(zhǎng)久之計(jì)。從長(zhǎng)期來(lái)看，全球化背景對(duì)績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企和民企的發(fā)展更有利，尤其是對(duì)民企最為有利。績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企將受到一些規(guī)則的約束，比如政府和企業(yè)轉(zhuǎn)型越是深入，隱性的輔助性原則就越發(fā)顯性化，它要求政府和國(guó)企只對(duì)社會(huì)和個(gè)人提供輔助性的支持作用，要求政府成為服務(wù)型政府，要求國(guó)企也不過(guò)是政府作用的延伸和補(bǔ)充，要求兩者均真正服務(wù)于社會(huì)和個(gè)人。從這一角度看，隨著政府和企業(yè)轉(zhuǎn)型的深入，民企的運(yùn)作空間將越來(lái)越大，行政壟斷型國(guó)企的空間均將越來(lái)越小。
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