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財政部近日下發(fā)加標(biāo)“特急”字樣的文件，要求堅決制止正在發(fā)生的地方財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資的行為，嚴(yán)禁出現(xiàn)新的類似行為。違規(guī)擔(dān)保、非法集資，本來就應(yīng)該被制止，財政部的特急文件因此耐人尋味。
此事的背景是，自2008年金融危機以來，中國推行了規(guī)模巨大的經(jīng)濟刺激計劃，在4萬億經(jīng)濟刺激計劃中，新增中央投資共11800億元，占總投資規(guī)模的29.5%，主要來自中央預(yù)算內(nèi)投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資，以及中央財政災(zāi)后恢復(fù)重建基金；其他投資28200億元，占總投資規(guī)模的70.5%，主要來自地方財政預(yù)算、中央財政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款、企業(yè)(公司)債券和中期票據(jù)、銀行貸款以及吸引民間投資等。地方財政要承擔(dān)的比例不小。
所以各個地方政府需要為緩解財政壓力而施展奇招，以地方財政作為擔(dān)保來籌集資金就是其中一招。當(dāng)然，這的確是一個違規(guī)的做法。財政部的特急文件也指出，《擔(dān)保法》第八條規(guī)定：“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外�！薄斗欠ń鹑跈C構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》第五條規(guī)定：“未經(jīng)中國人民銀行依法批準(zhǔn)，任何單位和個人不得擅自設(shè)立金融機構(gòu)或者擅自從事金融業(yè)務(wù)活動�！钡胤截斦@然并不具備這一資質(zhì)。
那么，何以地方政府會明知不可為而為呢？并且，地方政府選擇發(fā)債而非財政擔(dān)保融資，同樣也可以滿足融資的需求，為什么不發(fā)債呢？事實上，除了各個地方的政府債之外，作為地方政府融資平臺的城投公司發(fā)債在經(jīng)濟刺激過程中也是呈井噴式增長。發(fā)債的確是地方政府的首選。不過大量的“城投債”及隱含其中的問題，也導(dǎo)致監(jiān)管層的擔(dān)憂，從而收緊了監(jiān)管要求，提高了發(fā)行“城投債”的門檻，這就導(dǎo)致地方政府難以進一步通過發(fā)債來獲得所需要的資金。而政府債的規(guī)模是中央配給的，因此沒有多大的騰挪轉(zhuǎn)移空間。也正是如此，才導(dǎo)致了地方政府在財政吃緊的情況下，想出各種財政擔(dān)保融資辦法。
可想而知，如果進一步維持原有的刺激計劃，同時在地方政府發(fā)債方面沒有松動，就可能會造成兩種后果，一種是地方政府違規(guī)融資，另外一種是地方政府通過其他手段與民爭利。究其根本，是因為經(jīng)濟刺激計劃并沒有正視地方政府的利益，而地方政府卻又是整個經(jīng)濟刺激計劃中的重要一環(huán)。中央與地方的分稅制度、財政支出體系以及權(quán)力分配結(jié)構(gòu)，都造成了目前的地方政府無法緩解其財政壓力。
在這種情況下，為了避免地方政府違規(guī)融資或者變相擠壓地方民眾之利，不妨考慮放開地方政府發(fā)債的規(guī)模，在加強監(jiān)管“城投債”的同時，讓地方多發(fā)“政府債”。這樣做的好處是，在不增加中央財政負(fù)擔(dān)的情況下，一方面緩解地方財政的負(fù)擔(dān)，另一方面也使得地方政府因為負(fù)債而對地方更加負(fù)責(zé)。如此一來，不僅有助于增強地方自治的能力，也有助于減輕垂直監(jiān)管的壓力。
(作者為上海金融與法律研究院研究員)
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