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隨著外部需求的萎縮和我國內(nèi)部需求結(jié)構(gòu)的變化，估計(jì)未來5年左右，我國的消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化和消費(fèi)增長是一個(gè)大趨勢。問題在于，如果相應(yīng)的體制改革跟不上，消費(fèi)主導(dǎo)的基本格局就難以形成。當(dāng)前，適應(yīng)發(fā)展大趨勢推進(jìn)我國加快進(jìn)入消費(fèi)主導(dǎo)時(shí)代，既需要加快調(diào)整消費(fèi)和投資的關(guān)系，更需要改革的重要突破。一是改革收入分配體制，二是加快社會保障體制改革，三是加快財(cái)稅和金融體制轉(zhuǎn)型，四是推進(jìn)投資體制改革。
“十二五”是我國改革開放后30年十分關(guān)鍵的5年。如何客觀地把握“十二五”改革的現(xiàn)實(shí)需求和基本走勢至關(guān)重要。
一、“十二五”改革處在戰(zhàn)略性突破的關(guān)鍵階段
伴隨著國際金融危機(jī)的沖擊和國內(nèi)發(fā)展階段的變化，可以說，“十二五”時(shí)期的改革需要實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略性突破”。
1.
后危機(jī)時(shí)代世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大調(diào)整時(shí)代的到來。國際金融危機(jī)及其引發(fā)的世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重衰退，必將產(chǎn)生全球性經(jīng)濟(jì)格局和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大變化。由此，對我國產(chǎn)生長期、深刻的影響。這里，作以下三點(diǎn)簡要概括：
(1)
后危機(jī)時(shí)代，外需的萎縮將是中長期的趨勢，全球?qū)⑦M(jìn)入需求不足的時(shí)代。
(2)
即使外需能夠有所恢復(fù)，也不是原有水平的簡單恢復(fù)，必然伴隨著結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。
(3)
即便外需在水平和結(jié)構(gòu)上都重新恢復(fù)，作為一個(gè)大國，我國不能把經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)長期建立在外部市場的過度需求上。
后危機(jī)時(shí)代經(jīng)濟(jì)全球化的基本走勢，使我國發(fā)展的外部環(huán)境更加嚴(yán)峻復(fù)雜。在這個(gè)特定背景下，我們長期堅(jiān)持的“大進(jìn)大出”的增長方式應(yīng)當(dāng)終結(jié)。
2.
發(fā)展型新階段需求結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性升級。經(jīng)過30年的發(fā)展，我國實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的長期快速增長，社會發(fā)展階段也發(fā)生了歷史性變化，由生存型階段跨入發(fā)展型階段。在發(fā)展型新階段，消費(fèi)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)與生存型階段相比有了重大變化，經(jīng)濟(jì)、社會與政府體制需要全面創(chuàng)新，使之與新階段的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。進(jìn)入發(fā)展型新階段，需求結(jié)構(gòu)開始進(jìn)入戰(zhàn)略性升級的階段，重點(diǎn)表現(xiàn)在三個(gè)方面：
(1)
從日用消費(fèi)品向耐用消費(fèi)品的升級。我國城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)在1996年降到50%以下，2000年農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)也降到50%以下，到2008年，城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)進(jìn)一步降到36.3%，農(nóng)村恩格爾系數(shù)則降到43.1%。在食物支出比例大幅度降低的同時(shí)，耐用消費(fèi)品的需求大幅度增加，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民對住房、汽車、電腦、高檔電器等消費(fèi)品的需求更加普遍，大額消費(fèi)支出持續(xù)攀升。
(2)
從私人產(chǎn)品需求到公共產(chǎn)品需求的升級。由生存型階段進(jìn)入發(fā)展型階段，突出地反映在城鄉(xiāng)居民的發(fā)展型消費(fèi)支出比例明顯超過生存型消費(fèi)支出比例。近幾年來，全社會公共需求增長速度相當(dāng)快，個(gè)人用于公共產(chǎn)品的年均支出，大概是90年代中期以前5年的支出規(guī)模。以城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保健和教育等方面的支出為例，1990年至2006年，這些滿足公共需求的支出在個(gè)人消費(fèi)總支出中的比重呈現(xiàn)明顯上升的趨勢。從全國來看，私人產(chǎn)品的需求基本得到解決，而公共產(chǎn)品供給不足的矛盾突出出來。
(3)
從物的追求到人的自身發(fā)展的追求。從總體上說，在廣大社會成員生存問題解決以后，人的自身發(fā)展的需求開始全面凸顯。為此，社會政策導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)優(yōu)先投資于人的發(fā)展。生存型階段，社會政策注重將資源用于減輕人們的不幸和困境，保障其基本生活不受影響。發(fā)展型社會政策重點(diǎn)是投資于人力資本，投資于就業(yè)和創(chuàng)業(yè)計(jì)劃，提高人們應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力，促進(jìn)人的自身發(fā)展。
近幾年我們一再講“新階段”。這個(gè)“新階段”是什么？就是我國開始進(jìn)入一個(gè)發(fā)展型新階段。在全社會需求結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的特定背景下，以追求速度為主要目標(biāo)的增長方式難以為繼，“增長主義”應(yīng)當(dāng)終結(jié)。
3.“十一五”轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在內(nèi)外發(fā)展條件變化的情況下，“十二五”發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與變革的任務(wù)十分艱巨。并且從近4年的實(shí)踐看，“十一五”確定的經(jīng)濟(jì)增長方式目標(biāo)在多方面進(jìn)展不大。應(yīng)當(dāng)說，“十一五”關(guān)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的政策導(dǎo)向是相當(dāng)好的。例如：把擴(kuò)大國內(nèi)需求特別是消費(fèi)需求作為基本立足點(diǎn)；把調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為主線；把促進(jìn)增長方式根本轉(zhuǎn)變作為著力點(diǎn)；把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為國家戰(zhàn)略；把改革開放作為動力；把提高人民生活作為根本出發(fā)點(diǎn)，等等。
從這幾年的情況看，盡管“十一五”轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式有某些新的進(jìn)展，但總體說，主要依靠投資和出口拉動的經(jīng)濟(jì)增長方式尚未有實(shí)質(zhì)性改變，“十一五”關(guān)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的基本政策目標(biāo)大部分要“落空”。實(shí)際情況是：
(1)
投資率居高不下。由2000年的35.3%提高到2008年的43.5%。2009年情況特殊，可能投資率還會高些。
(2)
消費(fèi)率逐步下降。2005年為51.8%，2008年進(jìn)一步下降為48.6%。
(3)
外貿(mào)依存度大幅上升。2000年是39.6%，2005年為63.8%，2007年進(jìn)一步上升到64.8%。
(4)
能源消費(fèi)總量持續(xù)攀升。2000年為13.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，2005年上升到22.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，2008年則進(jìn)一步上升到28.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。
4.
政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式的特點(diǎn)仍然比較突出。為什么“十一五”好的政策導(dǎo)向難以落實(shí)，這與發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變有關(guān)，與相關(guān)體制改革滯后有關(guān)。但重要的在于地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式的特點(diǎn)仍很突出，甚至在反危機(jī)中還有進(jìn)一步強(qiáng)化的趨勢。其主要特點(diǎn)是：以追求GDP為主要目標(biāo)；以擴(kuò)大投資規(guī)模為主要任務(wù)；以上重化工業(yè)項(xiàng)目和熱衷批租土地為主要特點(diǎn)；以行政推動和行政干預(yù)為主要手段。由此可見，我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的更大挑戰(zhàn)不是經(jīng)濟(jì)本身，而是政府轉(zhuǎn)型與政府決策�！笆濉苯�(jīng)濟(jì)社會體制改革能否取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，很大程度上取決于公共服務(wù)型政府建設(shè)能否有重大突破。
在后危機(jī)時(shí)代和發(fā)展型新階段，我國開始由生產(chǎn)型大國向消費(fèi)型大國的轉(zhuǎn)型與變革是一個(gè)客觀的大趨勢。由此，也構(gòu)成我國改革開放后30年第二次轉(zhuǎn)型和變革的歷史起點(diǎn)。
二、“十二五”走向消費(fèi)大國的轉(zhuǎn)型與改革
在內(nèi)外環(huán)境發(fā)生重大變化的特定背景下，我國有沒有可能建立與消費(fèi)大國相適應(yīng)的體制機(jī)制？如何以建設(shè)消費(fèi)大國為基本目標(biāo)推進(jìn)新階段改革的戰(zhàn)略性突破？
1.
消費(fèi)主導(dǎo)時(shí)代的改革。我國進(jìn)入發(fā)展型新階段，應(yīng)當(dāng)伴隨著一個(gè)消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)大幅上升的時(shí)期。但是，由于多種因素，這幾年的我國消費(fèi)率不但沒有提高，反而降到改革開放30年的歷史最低點(diǎn)。與我國發(fā)展水平相當(dāng)?shù)膰冶�，相差�?0個(gè)百分點(diǎn)。比如，巴西的消費(fèi)率為75.7%，印度是64.9%，俄羅斯是67.7%，而我國2008年只有48.6%。
隨著外部需求的萎縮和我國內(nèi)部需求結(jié)構(gòu)的變化，估計(jì)未來5年左右，我國的消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化和消費(fèi)增長是一個(gè)大趨勢。問題在于，如果相應(yīng)的體制改革跟不上，消費(fèi)主導(dǎo)的基本格局就難以形成。當(dāng)前，適應(yīng)發(fā)展大趨勢推進(jìn)我國加快進(jìn)入消費(fèi)主導(dǎo)時(shí)代，既需要加快調(diào)整消費(fèi)和投資的關(guān)系，更需要改革的重要突破。例如：一是改革收入分配體制，全面調(diào)整國民收入分配格局，大幅提高居民在整個(gè)國民收入中的比重；二是加快社會保障體制改革，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，由此改變居民消費(fèi)傾向；三是加快財(cái)稅和金融體制轉(zhuǎn)型。我國公共財(cái)政體制的框架剛剛形成，建設(shè)完善的公共財(cái)政體制還需要盡快推進(jìn)相關(guān)方面的改革。此外，消費(fèi)型金融體制的建立還尚未破題，金融體制轉(zhuǎn)型與改革任重道遠(yuǎn)；四是推進(jìn)投資體制改革，實(shí)現(xiàn)投資結(jié)構(gòu)逐步由生產(chǎn)性投資向消費(fèi)性投資的轉(zhuǎn)變。
2.
走向城市化時(shí)代的改革。如果按照國際一般標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)人均GDP達(dá)到3000美元以上，開始進(jìn)入工業(yè)化中后期，城市化率大概是60%左右。2008年，我國人均GDP已突破3000美元，但城市化率只有45.68%，同國際一般標(biāo)準(zhǔn)差15個(gè)百分點(diǎn)左右。
城市是消費(fèi)的主要載體，加快城市化進(jìn)程是構(gòu)建消費(fèi)型大國的戰(zhàn)略性選擇。未來5年至10年，我國城市化進(jìn)程加快是大勢所趨。問題在于，我國城市化進(jìn)程存在著嚴(yán)重的制度障礙，尤其是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和現(xiàn)行行政管理體制的障礙。如果“十二五”期間能夠進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)行政管理體制改革，今后5～10年我國的城市化率提高10～15個(gè)百分點(diǎn)是完全有可能的。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，將大大推動我國走向消費(fèi)型大國的進(jìn)程。
3.
公共產(chǎn)品短缺時(shí)代的改革。公共產(chǎn)品短缺是個(gè)不爭的事實(shí)。一方面這是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的客觀趨勢，另一方面給政府轉(zhuǎn)型提出了許多新的課題。公共產(chǎn)品短缺從現(xiàn)實(shí)需求看至少有三大方面：一是基本公共產(chǎn)品供給的短缺；二是協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系、化解社會矛盾的體制機(jī)制建設(shè)的滯后；三是公共就業(yè)服務(wù)同全社會就業(yè)需求還有很大的差距。由此，公共產(chǎn)品短缺時(shí)代的改革需求很明顯、改革任務(wù)很艱巨。
(1)
加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。這不僅是人的自身發(fā)展的需求，更是我國第二次轉(zhuǎn)型和改革的重大任務(wù)。
(2)
在利益主體多元化、利益博弈成為基本現(xiàn)實(shí)的背景下，需要積極穩(wěn)妥地發(fā)展反映和代表各個(gè)利益主體的社會組織。對這個(gè)問題，我有兩點(diǎn)基本看法：第一，總體上說，利益分化和利益博弈在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)還不可能演化為政治矛盾；第二，有組織的協(xié)商對話比無組織的反抗要好得多。
(3)
在采取各種措施保就業(yè)同時(shí)，更加注重就業(yè)體制改革。例如：穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會與建立靈活就業(yè)機(jī)制相結(jié)合；積極就業(yè)政策與完善社會保障制度相結(jié)合；加大失業(yè)群體救助力度與完善公共就業(yè)服務(wù)體制相結(jié)合；加大對農(nóng)民工技能培訓(xùn)與推進(jìn)農(nóng)民工市民化相結(jié)合。
4.
低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的改革。低碳經(jīng)濟(jì)不僅涉及技術(shù)革命，還會影響和牽動經(jīng)濟(jì)社會變革，并且將是未來相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度創(chuàng)新的重要推動力。世界進(jìn)入低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國的大國作用和大國責(zé)任不斷凸顯。我們既要看到國際上的某些復(fù)雜因素，更要看到我國作為一個(gè)大國在低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的責(zé)任和作用。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，需要加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，重要的是改革的選擇問題：第一，推進(jìn)資源價(jià)格形成機(jī)制改革；第二，推進(jìn)能源價(jià)格形成機(jī)制改革；第三，推進(jìn)環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的改革；第四，推進(jìn)碳交易體制機(jī)制的建設(shè)。這些相關(guān)改革的問題不解決，要推動我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展會有相當(dāng)大的難度。
5.
面對政府轉(zhuǎn)型時(shí)代的改革。政府轉(zhuǎn)型從2003年SARS危機(jī)提出到現(xiàn)在，應(yīng)當(dāng)說有所進(jìn)展。但是沒有多大的突破�！笆濉睍r(shí)期，以建設(shè)消費(fèi)大國為主線的轉(zhuǎn)型與變革，越來越凸顯政府轉(zhuǎn)型的決定性影響。進(jìn)一步推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，涉及到五個(gè)方面的問題：
(1)
公共職責(zé)的分工體系。我們一再強(qiáng)調(diào)職能轉(zhuǎn)變，這是對的。但與此同時(shí)需要加快建立從中央到地方的公共職責(zé)分工體制以及與此相聯(lián)系的問責(zé)制。
(2)
公共權(quán)力結(jié)構(gòu)�，F(xiàn)在把行政范圍內(nèi)的三權(quán)分設(shè)提出來，從初步的實(shí)踐看“大部制”向前走了一步，但決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)和相互制約的體制機(jī)制問題尚未破題。
(3)
公共治理結(jié)構(gòu)�，F(xiàn)實(shí)的情況一再說明，以權(quán)力制約權(quán)力的作用是有限的。如果不加快建立公共治理結(jié)構(gòu)，形成廣泛的社會監(jiān)督，很多問題想解決也是很困難的。加快完善公共治理結(jié)構(gòu)，對下一步的政府轉(zhuǎn)型十分重要。
(4)
公共服務(wù)體系。我曾多次在有關(guān)場合提出，不要急于推進(jìn)事業(yè)機(jī)構(gòu)改革。我的主張是，應(yīng)盡快研究推出全國基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略規(guī)劃。在這個(gè)規(guī)劃的前提下，研究和確立事業(yè)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)和任務(wù)。事業(yè)機(jī)構(gòu)改革不是減機(jī)構(gòu)、減人員，實(shí)質(zhì)是轉(zhuǎn)型的問題，要有目標(biāo)才能轉(zhuǎn)型。
(5)
公共利益的實(shí)現(xiàn)。前些年，講政府自身利益問題大家可能不大接受。近幾年，由于現(xiàn)行的財(cái)稅體制、干部體制等因素，部門利益、地方利益等政府自身利益的形成具有一定的普遍性。這是政府轉(zhuǎn)型最深刻的問題。在部門利益、地方利益開始形成的情況下，許多扭曲的事情隨時(shí)都可能發(fā)生。例如，解決改革中的利益協(xié)調(diào)尤其是改革中的特殊利益集團(tuán)問題就會極其困難。
三、“十二五”時(shí)期發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與改革的特點(diǎn)
從生產(chǎn)大國走向消費(fèi)大國的轉(zhuǎn)型與改革，能否在“十二五”時(shí)期開個(gè)好頭，奠定一個(gè)好的基礎(chǔ)，重要的在于能否研究把握“十二五”轉(zhuǎn)型與改革的重要特點(diǎn)。
1.“十二五”轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上是發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。“九五”期間提出經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型，十七大提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。從實(shí)際情況分析，實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)大國向消費(fèi)大國的轉(zhuǎn)型，遠(yuǎn)不是個(gè)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的問題，而且也超出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的范疇。因?yàn)�，這既涉及到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，又涉及到社會領(lǐng)域，還涉及到行政領(lǐng)域。就是說，它是個(gè)發(fā)展方式的問題。實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型：首先是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)型；第二是強(qiáng)調(diào)社會公共需求的轉(zhuǎn)型；第三是強(qiáng)調(diào)政府轉(zhuǎn)型。我國“十二五”轉(zhuǎn)型的基本特點(diǎn)是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，這個(gè)基本判斷，我認(rèn)為是十分重要的。
2.確立以發(fā)展方式轉(zhuǎn)型為主線的“十二五”改革的總體思路。
(1)
推進(jìn)以經(jīng)濟(jì)增長方式為主線的經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)一步釋放轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的活力，使經(jīng)濟(jì)增長由政府主導(dǎo)的需求平穩(wěn)過渡到市場主導(dǎo)的需求上來，強(qiáng)化市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。
(2)
推進(jìn)以公共需求轉(zhuǎn)型為主線的社會體制改革，著力解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的矛盾，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)需求，提高自主創(chuàng)新能力提供社會動力。
(3)
推進(jìn)以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政管理體制改革，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)型政府建設(shè)的重大突破，進(jìn)一步形成中央與地方的合力，部門間的合力，政府、市場、社會的合力。
3.
短期的經(jīng)濟(jì)刺激政策如何與中長期的結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)性改革相結(jié)合。這是個(gè)最重要的問題。“十一五”末期和“十二五”初期，對我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型具有重大影響的是，短期經(jīng)濟(jì)刺激政策和中長期的結(jié)構(gòu)性調(diào)整、結(jié)構(gòu)性改革怎么結(jié)合�！笆濉睍r(shí)期政府決策與政府轉(zhuǎn)型對發(fā)展方式轉(zhuǎn)型具有重大影響。
我國“十二五”改革發(fā)展正處在歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期。應(yīng)當(dāng)說，第二次轉(zhuǎn)型與改革到了關(guān)鍵性階段。(作者系中國〈海南〉改革發(fā)展研究院院長) |