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改革開放30年的突出貢獻，是實現了我國社會發(fā)展階段的歷史性變化。從經濟發(fā)展水平、產業(yè)結構、消費結構、就業(yè)結構和城鎮(zhèn)化率等基礎性指標看，我國已開始由生存型社會步入發(fā)展型社會。站在這個新的歷史起點，我們可以看到，新階段的改革，尤其是行政管理體制改革面臨著許多需要研究討論的重要問題。
一、 新階段行政管理體制改革的特殊背景
當前，我正處于全面建設小康社會新的歷史起點，改革開放進入關鍵時期。面對新形勢新任務，現行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。
——中共中央“關于深化行政管理體制改革的意見”
1. 新階段的突出矛盾
從總體上說，我國從以解決溫飽為主要任務的生存型社會進入以人的發(fā)展為基本目標的發(fā)展型社會，生存性壓力明顯減弱，發(fā)展性壓力全面凸顯。進入發(fā)展型社會的新階段，我國面臨著許多新的矛盾和問題。
(1)
經濟持續(xù)快速增長與資源環(huán)境約束的矛盾。過去30年，政府主導型的經濟增長模式在取得成功的同時，其以投資拉動型為主的粗放型增長模式，已難以為繼。這是因為，經濟增長的資源環(huán)境代價太大，資源環(huán)境的約束全面增強。
(2)
全社會公共需求全面快速增長與基本公共服務不到位、基本公共產品短缺的矛盾。這個矛盾越來越突出，并且同可持續(xù)發(fā)展、貧富差距、城鄉(xiāng)差距直接相關。
(3)
經濟發(fā)展、社會進步與公共治理結構建設滯后的矛盾。這個矛盾聚焦在兩點：一是社會的參與程度遠低于社會發(fā)展的實際需求；二是政府自身建設的問題影響政府作為公共利益代表者的社會形象。
面對這三大矛盾，新階段以行政管理體制改革為重點的全面改革的現實選擇是：第一，以市場化改革推動發(fā)展方式轉變，實現經濟的持續(xù)穩(wěn)定增長；第二，以基本公共服務均等化為重點推進社會管理體制改革，促進社會和諧建設；第三，改善公共治理結構，推動公民社會有序發(fā)展，促進政治文明。我們要從新階段社會矛盾變化和改革發(fā)展的全局來分析研究新階段的行政管理體制改革。
2. 新階段改革環(huán)境的變化
當前，改革環(huán)境的變化主要表現在四個方面：第一，改革的社會共識發(fā)生變化。同以往相比，對改革的質疑有所增多，改革的信心不足，改革缺乏合力。第二，改革發(fā)展開始步入“高成本”時代，資源環(huán)境的成本加大，土地價格、勞動力成本上升較快，利用廉價的勞動力來增強制造業(yè)出口能力的紅利明顯縮減。第三，社會轉型的速度加快，公民社會的發(fā)展趨勢增強，并且社會矛盾和社會危機因素增多。第四，我國深度參與經濟全球化，國際經濟影響的“中國因素”在增強。新階段改革環(huán)境的某些變化，凸顯以行政管理體制改革為重點的全面改革的深刻性、重要性。
3. 新階段行政管理體制改革的特殊性
無論從哪方面看，新階段變化了的經濟社會環(huán)境對政府職能轉變、政府政策選擇、政府在新時期的自身建設，都提出了多方面的要求。由此，可以作出這樣的判斷：在由生存型社會進入發(fā)展型社會的新階段，行政管理體制改革具有特殊性。
(1)
政府轉型的全面性、重要性、深刻性。改革開放頭10年、20年，政府轉型的主要目標是由市場培育者向市場監(jiān)管者的轉變。如果說最近幾年政府轉型的主要目標是從經濟建設主體向經濟性公共服務主體的轉變，那么，進入新時期新階段，需要全面推進政府轉型，需要加快推進政府轉型，需要從上而下有序推進政府轉型。從本質上來說，政府是一個公共利益的代表者。從現實情況看，由于現行財稅體制、干部體制、中央與地方關系的安排，使政府利益的形成并逐步普遍化已是一個不爭的現實。部門有部門的利益，各級政府有各級政府的利益。問題在于，如果政府的利益問題得不到有效的制約和解決，要解決特殊利益集團的問題就比較困難。政府轉型最深刻的問題在于，通過綜合性的改革，使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來，更好地履行公共利益代表者的職能地位。這是政府轉型最具實質性和挑戰(zhàn)性的重大課題。
(2)
政府轉型成為新階段行政管理體制改革的主線。面對新階段社會矛盾的變化，我們看到，政府轉型和政府作用是改革發(fā)展的一條主線。這不僅因為我國是經濟轉軌大國、發(fā)展中的大國，更因為進入新階段，傳統(tǒng)的行政管理體制中某些與經濟發(fā)展不適應的問題、與社會發(fā)展趨勢相矛盾的問題全面凸顯：市場化改革依賴于政府轉型，因為只有通過政府轉型才能使市場在更大程度上發(fā)揮基礎作用；社會管理體制依賴于政府轉型，因為推進基本公共服務均等化的關鍵是確立政府在基本公共服務中的主體地位和主導作用；政治體制改革依賴于政府轉型，因為政府轉型是新階段政治體制改革的現實基礎和突破口。由此，明確以政府轉型作為新階段行政管理體制改革的主線，對于下一步把握行政管理體制改革的特點，取得新階段行政管理體制改革的實質性進展尤為重要。
(3)
新階段的行政管理體制改革是全面改革的重點和關鍵。經濟運行機制由政府主導向市場主導轉變，取決于政府轉型的進程；改善民生、推進基本公共服務均等化，取決于有效地發(fā)揮政府在提供公共產品中的作用；改善公共治理結構，更取決于政府轉型的實際進程。從現實的經濟、社會、政治等各個層面來看，以政府轉型為主線的行政管理體制改革已經成為全面改革的重點和關鍵。
二、 新階段行政管理體制改革的現實需求
深化行政管理體制改革要以政府職能轉變?yōu)楹诵摹＜涌焱七M政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品。
——中共中央“關于深化行政管理體制改革的意見”
改革發(fā)展進入新時期新階段，無論是改革攻堅，還是經濟發(fā)展方式轉變，關鍵都取決于政府轉型的實際進程。政府轉型已經成為新階段行政管理體制改革的主要任務。
1. 統(tǒng)籌中央地方關系與政府轉型
十七大提出統(tǒng)籌中央地方關系。從現實情況看，1994年以來形成的中央地方關系，在推動我國經濟增長方面發(fā)揮了積極作用。但在新的形勢下，又面臨新的挑戰(zhàn)。
(1)
中央宏觀調控目標與地方行政運行機制的矛盾。當前，無論是從投資、土地、環(huán)境保護等各方面看，實現中央宏觀調控的目標同現行行政管理體制有內在的矛盾，并且這個矛盾越來越突出。如何以政府轉型為重點調整中央地方關系，確保實現中央宏觀調控目標，是行政管理體制改革在新的宏觀經濟背景下面臨的重要問題。
(2)
中央、地方利益格局的形成與現行中央與地方關系的矛盾。改革發(fā)展30年，地方發(fā)展經濟的積極性很高，地方經濟實現快速發(fā)展。但在這個過程中，地方利益已經開始形成，并具有普遍性的特點。傳統(tǒng)的行政管理體制把地方作為中央宏觀政策的執(zhí)行層，這種體制與地方利益格局的現狀開始發(fā)生矛盾，地方利益與中央利益的博弈成為客觀現實。為此，新階段行政管理體制改革需要研究解決的重大問題是，如何基于30年改革發(fā)展中形成的地方利益格局，以統(tǒng)籌解決中央地方利益為基礎，進一步理順中央地方關系。由此，形成既有利于實現中央宏觀調控目標，又有利于發(fā)揮地方政府積極性的行政管理體制。
(3)
改變以經濟總量為導向的中央地方關系與現行財稅體制、官員考核機制的矛盾。當前，經濟發(fā)展方式難以轉變，其關鍵問題在于以經濟總量為導向的中央地方關系有其體制機制作為支撐。首先，現行的財稅體制以創(chuàng)造經濟總量為主要特征；其次，官員考核機制事實上把GDP總量作為硬指標。由此，如何把改變中央地方關系同現行財政稅收體制改革和官員考核機制改革相結合，是新階段行政管理體制改革實現實質性突破的兩個關鍵因素。
2. 實行大部門制與政府轉型
實行大部門制，目的是適應新階段經濟社會發(fā)展的需求，加快推進政府轉型。當前，社會矛盾的變化呈現出明顯的階段性特征。例如，資源環(huán)境約束與經濟增長的矛盾；基本公共服務難以滿足社會需求的矛盾；公共治理建設滯后的矛盾，等等。適應新階段社會矛盾的變化，實行大部門制需要直接、緊密地同政府轉型相聯系，重點解決三個基本性問題：第一，實現經濟發(fā)展方式轉變；第二，推進基本公共服務均等化；第三，改善公共治理結構。
大部門制改革能與政府轉型的三大任務相結合，就能取得實質性進展；如果大部門制改革僅以行政機構的數量和結構為目標，這項改革就將難以有所突破。
3. 推進強縣(區(qū))擴權與政府轉型
當前，各地都在進行這項改革。從實施的情況來看，如何把強縣(區(qū))擴權與政府轉型進程相結合，需要研究三個問題：
(1)
強縣(區(qū))擴權不是簡單地把上級政府的經濟管理權限下放到下級政府。首先，必須對經濟管理權限或者經濟管理審批權做出正確的評估。如果把經濟管理權限按照資金審批額分別劃到省、市、縣(區(qū))各級政府，是同市場經濟發(fā)展的趨勢、同強縣(區(qū))擴權最終要實現的目標不相符。雖然下放經濟審批權會調動縣(區(qū))級政府發(fā)展經濟的積極性，但從中長期目標看，將會對市場經濟的發(fā)展造成某些制度上的障礙，對企業(yè)的發(fā)展弊大于利。
(2)
縣(區(qū))政府公共服務職能的確立。從行政管理體制改革總的趨勢來說，越往下一級政府，特別是基層政府，公共服務和社會管理職能越是需要強化。適應這種趨勢，在強縣(區(qū))擴權中如何確立縣(區(qū))政府公共服務和社會管理職能，對于強縣(區(qū))擴權方向的把握十分關鍵。
(3)
縣(區(qū))政府社會管理方式的變化。社會管理越往下走，管理的社會性、自治性越強。隨著政府轉型的實際進程，今后縣以下的行政管理模式，尤其是社會管理模式要發(fā)生重大變化。如何把這種社會管理模式的變化和強縣(區(qū))擴權相結合，也是十分重要的問題。
三、 新階段行政管理體制改革的階段性特征
對行政權力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。
健全對行政權力的監(jiān)督制度。各級政府要自覺接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督。加強政府層級監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的作用。依照有關法律的規(guī)定接受司法機關實施的監(jiān)督。高度重視新聞輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督。完善政務公開制度，及時發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。
——中共中央“關于深化行政管理體制改革的意見”
進入新階段，能否以有效的公共治理促進政治文明、社會進步，是行政管理體制改革面臨的重大挑戰(zhàn)。一方面，社會發(fā)展階段的變化伴隨著全面的社會轉型。新階段的行政管理體制改革如何推動公民社會的有序發(fā)展，面臨許多新的重大課題。另一方面，在政府自身建設問題比較突出、部門利益和地方利益的形成具有普遍性的背景下，如何建立行政范圍內決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互協(xié)調和制約的體制機制，是一個十分困難的問題。新階段行政管理體制改革需要加大力度，應對現實挑戰(zhàn)。
1. 改革行政控制型的管理方式以適應社會轉型的客觀需求
改革開放30年來，我國由一個相對封閉的農業(yè)社會轉變?yōu)橐粋�開放的、信息化程度比較高的工業(yè)社會，社會利益關系和社會結構也發(fā)生了深刻的變化，這對改革行政控制型的社會管理方式提出新的要求。
(1)
利益主體、社會結構的變化。傳統(tǒng)計劃經濟體制下建立在利益主體一元化基礎上的簡單的社會結構已開始被建立多元利益主體基礎上復雜的社會結構所取代。
(2)
空前的社會流動和社會變革。改革開放30年社會結構的變化，一方面給經濟發(fā)展和社會發(fā)展帶來了活力，同時，也反映了新的社會發(fā)展階段存在的諸多復雜情況，其突出特點是：空前的社會流動和社會變革；利益主體分化和利益沖突增多。
(3)
社會生活的公開性、開放性全面凸顯。信息的公開性和透明性對現代社會秩序的穩(wěn)定相當重要。比如，今年汶川大地震就是利用互聯網及時準確地傳遞了真實信息，通過全社會的努力，取得了比較好的救災效果。
2. 改革傳統(tǒng)社會管理模式以適應公民社會的發(fā)展趨勢
最近，貴州發(fā)生的“甕安事件”說明傳統(tǒng)行政管制型的管理模式難以適應新階段社會轉型的實際需求。
(1)
社會結構變化與社會組織的發(fā)展。在簡單的社會結構背景下，社會組織可有可無。在以利益主體多元化為基礎的復雜社會結構的背景下，社會組織的發(fā)展有其客觀需求。
(2)
社會矛盾的階段性特征。由生存型社會向發(fā)展型社會轉變的過程中，社會矛盾全面凸顯。從總體來說，這個矛盾主要是基于利益基礎上的社會矛盾。在一定時期、一定背景和一定條件下，這個矛盾還不可能轉化為某些政治矛盾。這個判斷十分重要。面對現實，我們需要清醒地、客觀地分析社會矛盾的階段性特征和發(fā)展趨勢。
(3)
社會協(xié)商對話機制的建立。既然現在的社會矛盾主要是利益關系的協(xié)調，那么，建立社會協(xié)商對話機制就十分必要；既然社會組織的發(fā)展是適應利益關系、社會結構變化的客觀需要，那么，有組織的對話就十分重要。這就是說，在利益關系、社會結構變化的新階段，有組織的協(xié)商對話比無組織的反抗更有利于緩解社會矛盾，對建立有序的公民社會更為有利。
3. 建立公共監(jiān)督體制以制約部門和地方利益的形成
當前，部門利益、地方利益的形成，以及行政成本的快速上升、行政效率低下、體制性腐敗等問題，反映了公共治理結構建設的突出矛盾。
(1)
部門利益、地方利益的形成。應當說，政府是公共利益的代表者。從現實情況看，政府在承擔公共利益代表者的同時，也在一定程度上代表部門利益、地方利益。如何使政府從利益束縛中走出來，全面履行公共利益代表者的職能，是新階段行政管理體制改革面對著的相當復雜的問題。
(2)
社會監(jiān)督機制的特殊性。從現實的情況看，以權力制約權力的作用是有限的。有效的制度安排，應當把以權力制約權力同社會監(jiān)督機制的建立相結合。今天，我們需要充分認識社會監(jiān)督機制建立的特殊作用。
(3) 統(tǒng)籌協(xié)調機制的重要作用。在各種利益，尤其是部門利益比較突出的情況下，超越于部門利益的統(tǒng)籌協(xié)調機構的建立十分重要。
(作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院院長) |