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| 2008-09-05 作者:王瑞雪 來源:經(jīng)濟參考報 |
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成都被列為國家級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)后新政不斷，而發(fā)端于溫江區(qū)的雙放棄制度更是引起社會各界廣泛關注。所謂雙放棄是指居住在成都市郊的村民在自愿放棄土地承包權和宅基地使用權后，可以在社會保障及購房等方面得到政府補貼和優(yōu)惠的一種制度安排。有媒體報道，該制度一出臺便“得到農(nóng)民積極響應，短時間內(nèi)上千農(nóng)戶提交申請，同是國家級改革試驗區(qū)的重慶也派人專程前來考察學習”。那么雙放棄的積極意義究竟何在？該制度在設計中又存在哪些問題？這是值得我們認真思考的問題。
積極意義值得高度評價
第一，
通過賦予農(nóng)民退出權，在農(nóng)民、農(nóng)村集體和政府間構建利益共享的多贏格局
成員權是與農(nóng)民社區(qū)成員身份緊密相聯(lián)的重要權利，是否擁有正式的成員權是判定農(nóng)民能否在集體內(nèi)機會均等地享受政治、經(jīng)濟權利的標準。通常，政治權利體現(xiàn)在選舉權、被選舉權等參政議政權方面，而經(jīng)濟權利則集中表現(xiàn)在分得土地使用權(如土地承包權、宅基地使用權)和分享集體福利(如養(yǎng)老、優(yōu)撫等)兩方面�？梢哉f，成員權決定了農(nóng)民在集體生存發(fā)展的基本空間。
令人遺憾的是，我國法律并沒有妥善處理農(nóng)民成員權退出問題，尤其是土地權利的退出問題。我國《農(nóng)村土地承包法》第二十六條第二款規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。《土地管理法》第六十五條規(guī)定，集體經(jīng)濟組織在“因撤銷、遷移等原因而停止使用土地”時，可收回農(nóng)民土地使用權。眾所周知，土地權利是財產(chǎn)權的重要內(nèi)容，而法律如此規(guī)定無異于假定農(nóng)民會無償放棄自己的財產(chǎn)權。事實上，多年前國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊組織的一項調(diào)研已經(jīng)表明，多達97.1%的農(nóng)民“需要一定補償才愿意放棄承包地”，僅2.9%的農(nóng)民“愿意無條件放棄承包地”。應當說，在農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段后，是不合理的法律條款阻礙了土地、勞動力等生產(chǎn)要素的自由流動。雙放棄的實施打破了這一僵局。通過賦予農(nóng)民退出權，使部分有能力進入城市的農(nóng)民有了一個釋放土地權利的通道。該制度力圖在農(nóng)民、農(nóng)村集體和政府之間構建利益共享的多贏格局：選擇雙放棄的農(nóng)民在得到土地補償、購房優(yōu)惠以及社會保障補貼后可以更加從容地應對城市相對高昂的生活成本；村集體在得到一定數(shù)量的補償后可以進一步提高村民福利水平；政府在支付相應成本后得到增值潛力巨大的土地，并推動了土地、勞動力等生產(chǎn)要素的合理配置。
第二，
雙放棄的實施為農(nóng)村土地制度改革提供了一個生動的實證案例
與經(jīng)典公有制理論中的總同共有或按份共有制度相比，我國農(nóng)村土地集體所有制是一種極為特殊的公有制實現(xiàn)形式。在集體所有制內(nèi)部，土地權利“彌漫”在全體成員之間，每個成員都機會均等地占有著一份土地權利。對集體中任何成員來說，他們都是土地的所有者，但他們擁有的所有權不可能對應在具體地塊上，因為集體成員邊界的不確定性決定了土地產(chǎn)權安排必須保留足夠的彈性和空間，只有這樣才能滿足未來新增成員對土地權利的要求�？陀^地說，農(nóng)村土地集體所有制是與建國后我國實施的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略目標相適應的，該制度如同一個巨大的蓄水池包容著農(nóng)村富余勞動力。當生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度，土地資源需要在更廣時空范圍內(nèi)配置時，這種極富“彈性”的產(chǎn)權安排卻成為制約經(jīng)濟進一步發(fā)展的瓶頸。盡管中央先后制定出臺了一系列穩(wěn)定土地權利關系的法律政策，但這并不能打破內(nèi)嵌于集體所有制度安排下的調(diào)地預期。調(diào)查表明，第二輪土地承包以來全國平均仍有12.5%的行政村進行過土地調(diào)整，東部地區(qū)調(diào)整比例最高，達到15.6%，中部11.3%，西部9.2%。其中浙江、內(nèi)蒙等地土地調(diào)整比例分別達到45.5%和36.1%(李劍閣等，2007)。農(nóng)村土地制度何去何從成為理論界長期爭執(zhí)不下的難題。
雙放棄并不能等同于一般意義上的農(nóng)村土地制度改革，但它確實為改革提供了一個極其生動真實的研究案例。因為該制度的實施迫使那“剪不斷理還亂”的集體土地產(chǎn)權關系在雙放棄農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織及其他成員之間進行一次徹底的分割和清算，而本次分割和清算不僅涉及農(nóng)地產(chǎn)權，而且還涉及到宅基地產(chǎn)權。從這個角度講，雙放棄的制度績效是前些年兩田制、“增人不增地，減人不減地”、股份制等農(nóng)地制度創(chuàng)新模式無法比擬的。如果該制度在實踐中能夠平穩(wěn)運行，那無疑將為農(nóng)村土地制度改革提供一個切實可行的方向。
存在問題應當重視解決
雙放棄制度的積極意義不容否認，同樣不可否認的是該制度還存在許多待商榷之處。
第一，
以《征地補償辦法》協(xié)調(diào)政府與農(nóng)民、集體之間關系并不恰當
雙放棄配套政策《成都市溫江區(qū)征地補償辦法》規(guī)定，農(nóng)民在自愿放棄土地權利后可以得到所謂的征地補償，補償數(shù)額由“國土、財政等相關部門根據(jù)實有面積實施補償，農(nóng)民應得土地補償按其所在村組宅基地、林地、承包地、自留地的人均面積計算”。雖然與征地制度相似，雙放棄制度運行最終結果也表現(xiàn)為土地所有權的讓渡，但事實上二者之間存在質的區(qū)別。雙放棄中政府與農(nóng)民是地位平等、相互獨立的兩個行為主體。從本質上講，雙放棄的過程就是兩個獨立市場主體交易的過程，這與征地中政府主導的強制行政行為截然不同。
從土地所有權讓渡的起因看，征地特指政府出于公共利益之目的，動用公權力強制地將農(nóng)民集體土地所有權收歸國家所有，并支付一定補償?shù)男姓袨�。強制性是政府征地的顯著特點，而公共利益則構成政府動用公權力實施征地的前提條件。相比之下，雙放棄中農(nóng)民自愿放棄土地承包權和宅基地使用權是集體土地所有權最終得以讓渡的必要條件。毫無疑問，放棄土地權利前后家庭福利水平構成農(nóng)民微觀決策的基礎。如果農(nóng)戶在失去土地后福利水平下降，則不會選擇放棄土地，而政府也無權強制農(nóng)民讓渡土地權利。
從補償內(nèi)容看，在征地過程中，征地補償主要包括土地補償和勞動力安置補助兩個方面，補償數(shù)額按照耕地前三年平均產(chǎn)值若干倍計算。盡管法律規(guī)定，土地補償和勞動力安置補助可分別在平均年產(chǎn)值的6-10倍與4-6倍之間變化，但這種變動始終是以平均年產(chǎn)值為基礎核算的。在雙放棄中，農(nóng)民不僅可以得到土地補償(這部分補償以平均年產(chǎn)值為標準計算)，而且還可以通過購買住房、參加養(yǎng)老保險等方式獲得政府間接的經(jīng)濟補償。政府能夠提供的間接補償與耕地年產(chǎn)值并無直接關系，從根本上講它是由土地用途轉換后的地價水平和政府期望從中得到的收益共同決定的。如果收益水平低于預期，則政府也不會選擇接收土地。
第二，
以養(yǎng)老保險補貼、購房優(yōu)惠政策折抵土地權益的制度設計并不妥當
既然雙放棄是政府和農(nóng)民之間的一次市場交易，那么判定交易公平合理的關鍵就在于農(nóng)民失去的土地權益(農(nóng)地、宅基地使用權，房屋所有權)能否與其得到的補償?shù)葍r。在構成雙放棄制度的系列核心政策中，政府以養(yǎng)老保險補貼和購房優(yōu)惠政策彌補農(nóng)民土地權益損失的做法并不妥當。
所謂社會保障是指當公民失去收入來源、生活陷入貧困時，政府向他們提供的基本生活保障。作為一種收入分配和再分配的制度，社會保障在維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著至關重要的作用。社會保障制度的最大特點在于其社會性，即全體公民都有享受政府提供社會保障的權利。對城鄉(xiāng)居民實行強制性社會保障是公共財政的基本職能，也是政府義不容辭的責任。而在雙放棄制度設計者的眼中，政府責無旁貸的義務和職責卻成為能與農(nóng)民土地權益相互沖抵的替代品。這樣的制度設計不僅與現(xiàn)代社會保障理論相沖突，而且與現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大目標相背離。
農(nóng)民放棄土地權利后引致的經(jīng)濟損失是確定的，但在雙放棄制度框架內(nèi)，若農(nóng)民選擇購房策略不同，他們能夠得到的間接經(jīng)濟補償各異，甚至還會差異懸殊(按照規(guī)定，經(jīng)審核批準的雙放棄戶，可按政府規(guī)劃要求在全區(qū)范圍內(nèi)購買集中居住區(qū)的定向安置房居住。定向安置房按3種標準作價購買：人均35平方米以內(nèi)按入住居住區(qū)的安置價購買，人均35平方米至45平方米按成本價購買，人均超過45平方米的部分按市場價購買。溫江區(qū)農(nóng)村發(fā)展局局長王旭昆說，按照初步核算，安置價大致在320～350元/平米之間，而成本價大概在700～800元/平米，市場價則達到1200元/平米)。顯然，在定向購買三種不同標準作價住房的約束條件下，農(nóng)戶購房面積的最優(yōu)解是人均45平米，只有這時附加在購房優(yōu)惠政策中的經(jīng)濟補償才會最大。而與之對應的一個最劣解是，若雙放棄農(nóng)民不買房或選擇到非指定地區(qū)買房，他們能夠從優(yōu)惠政策中得到的間接經(jīng)濟補償就為零。如此安排不僅背離了公平交易的市場原則，而且還暗含著鼓勵農(nóng)民購買大面積住房的制度激勵，這與我國人多地少的基本國情構成矛盾。
任何國家城市化進程必然伴隨著土地的權利讓渡與用途轉換。在這個進程中，如何積極穩(wěn)妥地協(xié)調(diào)好土地權利各方利益關系是事關社會經(jīng)濟能否健康持續(xù)發(fā)展的重大問題，而這一問題在我國農(nóng)村特殊土地產(chǎn)權制度安排的約束下表現(xiàn)尤為復雜。毫無疑問，成都市雙放棄制度的實施對于推進土地流轉、進一步厘清集體所有制內(nèi)部產(chǎn)權關系意義重大。盡管該制度在設計中還存在種種缺憾與不足，但地方政府在土地所有權讓渡過程中表現(xiàn)出的與民共享經(jīng)濟發(fā)展成果的姿態(tài)值得肯定和贊揚。該制度帶給我們的最大啟示是：城市化進程中，最大的受益者不是房地產(chǎn)開發(fā)商，不是地方政府，而應當是廣大人民群眾。
(作者單位：山西財經(jīng)大學公共管理學院)
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