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黨的十七大報告指出：“完善公共財政體系，深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度。”這是我國修改預(yù)算法的指導(dǎo)思想和基本原則。
我國預(yù)算法經(jīng)1994年第八屆全國人大第二次會議通過，1995年1月1日開始施行。這部預(yù)算法共十一章七十九條，內(nèi)容涉及預(yù)算的管理職權(quán)、收支范圍、編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算等各個環(huán)節(jié)。10余年來，預(yù)算法對促進(jìn)依法理財、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展起到了良好作用。但是，現(xiàn)行的預(yù)算法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段改革開放和經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的需要，不能適應(yīng)公共財政改革的需要，亟待修改。
一、為何需要修改現(xiàn)行預(yù)算法
現(xiàn)行預(yù)算法頒行至今已逾13年。伴隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公共財政改革，預(yù)算法呈現(xiàn)若干弊�。阂皇穷A(yù)算法頒行于市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)確立之初、脫胎于計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制之時，適應(yīng)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要而制定，具有一定的計(jì)劃體制色彩。1992年10月，黨的十四大明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)是“建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”；1993年11月，十四屆三中全會確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的框架；1997年9月，十五大進(jìn)一步發(fā)展和完善了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的理論；2003年10月，十六屆三中全會提出要完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)再到社會主義市場經(jīng)濟(jì)，我們把社會主義與市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)地結(jié)合起來，走了一條具有中國特色的市場化改革道路。伴隨市場經(jīng)濟(jì)體系的不斷建立，要求作為上層建筑的法治適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而作改革。1994年的預(yù)算法已經(jīng)滯后于財政體制改革，必須通過修改預(yù)算法來滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要。二是預(yù)算法不能滿足公共財政的要求。預(yù)算法是規(guī)范預(yù)算行為、加強(qiáng)預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算分配和監(jiān)督的基本法律，是公共財政的基本法律制度。公共財政要求財政預(yù)算編制科學(xué)、體系完整、內(nèi)容透明、調(diào)整合理、轉(zhuǎn)移支付規(guī)范；要求實(shí)行分級預(yù)算，中央財政與地方財政合理分權(quán)，部門預(yù)算與各預(yù)算部門合理分權(quán)；要求實(shí)行預(yù)算過程、結(jié)果開放，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)決算審批與監(jiān)督。財政改革實(shí)踐中，我們曾經(jīng)探索并獲得成功的部門預(yù)算制度、政府采購制度、國庫集中支付制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度、收支兩條線制度等，這些都有待吸收進(jìn)入預(yù)算法，修改預(yù)算法正是回應(yīng)公共財政體制改革的要求。三是預(yù)算法訂立之時立法技術(shù)不成熟，采取“宜粗不宜細(xì)”的立法指導(dǎo)思想，直接導(dǎo)致預(yù)算法條款規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。比如，預(yù)算收入范圍界定窄，不能覆蓋財政資金；財政體制規(guī)定籠統(tǒng)，政府間權(quán)責(zé)不清；預(yù)算審查監(jiān)督、預(yù)算管理等制度有待細(xì)化，實(shí)踐中理解不一，等等。
適應(yīng)公共財政和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的需要，修改預(yù)算法亟待提上日程。國家立法機(jī)關(guān)和財政部門已經(jīng)深刻認(rèn)識到預(yù)算制度改革的緊迫性，早已著手從理論上深入研究預(yù)算立法問題，并在中央和地方兩個層面試點(diǎn)對預(yù)算制度進(jìn)行改革與完善。十屆全國人大常委會已將《預(yù)算法》修訂列入“十五”立法規(guī)劃，目前預(yù)算法修改正在緊鑼密鼓籌劃之中。
二、預(yù)算法修改的重點(diǎn)與難點(diǎn)
財政預(yù)算是政府依法定權(quán)限、按法定程序和規(guī)則將有限公共經(jīng)濟(jì)資源應(yīng)用于潛在的支出項(xiàng)目以求利益最大化的行為。財政預(yù)算必須根據(jù)立法規(guī)定實(shí)現(xiàn)國家預(yù)算平衡、規(guī)范預(yù)算決策、協(xié)調(diào)不同群體的利益訴求。筆者認(rèn)為，預(yù)算法修改的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于：
1、以人民利益最大化導(dǎo)向預(yù)算立法。以人為本、科學(xué)發(fā)展是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)思想，預(yù)算立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民利益最大化作為導(dǎo)向。有學(xué)者認(rèn)為，國家預(yù)算是一種法定的混合信托，預(yù)算法是一種特別信托法。筆者以為，預(yù)算立法的目的是通過制度設(shè)計(jì)來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的最高利益，促進(jìn)公共利益最大化。預(yù)算法的任務(wù)在于：一是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，二是社會均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，三是經(jīng)濟(jì)、社會與人的全面和諧�，F(xiàn)行預(yù)算法過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算的工具性，這與以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、與現(xiàn)代公共財政的要求背道而馳。修訂預(yù)算法應(yīng)當(dāng)分散權(quán)力，建立預(yù)算權(quán)力的均衡制約機(jī)制；應(yīng)當(dāng)摒棄部門立法，追求人民利益最大化。以媒體前期關(guān)注的部委必須突擊花錢才能如期完成預(yù)算為例，如何從宏觀上既避免出現(xiàn)違規(guī)開支和不講效益的突擊花錢，又嚴(yán)格按照規(guī)范的支付程序支付資金，必須根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求修改預(yù)算法。
2、兼顧預(yù)算的剛性與彈性。預(yù)算方有支出，嚴(yán)格按預(yù)算支出。這是預(yù)算立法的一項(xiàng)基本原則。國家預(yù)算必須是剛性的，要有法律約束力，要形成硬約束。我國長期以來形成的預(yù)算軟約束是行政效能低下甚至產(chǎn)生浪費(fèi)的制度導(dǎo)因，一定意義上它還誘使腐敗的產(chǎn)生。但是，預(yù)算的剛性不排斥預(yù)算的動態(tài)調(diào)整。首先，預(yù)算主體依法定職權(quán)按法定程序編制、審批預(yù)算，按法律和預(yù)算文件嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，不可能事先完全考慮到種種因素。其次，預(yù)算行為的最終價值取向是公共利益的最大化，服務(wù)于公共利益的需要按照法定程序?qū)︻A(yù)算進(jìn)行動態(tài)的調(diào)適，這也是公共財政的要求。第三，許多OECD的成員都制定多年度預(yù)算或預(yù)算估算，作為總的中期發(fā)展目標(biāo)和年度預(yù)算之間的橋梁，實(shí)際上是滾動性預(yù)算(可調(diào)整的預(yù)算)，予以制度安排，這是我們改革財政體制的有益經(jīng)驗(yàn)。因此，預(yù)算的適度彈性是必要的，是預(yù)算剛性的有益補(bǔ)充�，F(xiàn)代風(fēng)險社會，高風(fēng)險事件多發(fā)，一旦面臨重大突發(fā)事件，公共財政必須承擔(dān)風(fēng)險，而且我國目前處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，中央與地方財政分權(quán)處于變遷之中，應(yīng)當(dāng)給各級政府一定權(quán)力(特別是財權(quán))應(yīng)對各種事件。這里，尤其需要適當(dāng)提高基層財政政府預(yù)備費(fèi)的設(shè)置比例，這是當(dāng)前從事基層財政、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的需要。因此，預(yù)算法必須考慮到預(yù)算的調(diào)整和適度的彈性。
3、增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性。財政編制的科學(xué)性包括預(yù)算年度、編制周期以及編制過程中人民參與的有效性。早編細(xì)編預(yù)算，提高預(yù)算編制質(zhì)量，這是預(yù)算立法的指導(dǎo)思想。首先是預(yù)算年度，現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算年度從1月1日至12月31日，但這與中國政治制度中的兩會時間形成沖突。建議預(yù)算年度實(shí)行跨歷年制，起點(diǎn)定在各級人代會召開會議后的時間，如預(yù)算年度從每年4月1日至來年3月31日或7月1日至來年6月30日。其次是預(yù)算編制周期。財政部門傳統(tǒng)的預(yù)算編制周期一般為3～4月，編制時間既晚又短，內(nèi)容過于簡單粗略，影響預(yù)算編制的科學(xué)性，致使“內(nèi)行看不清，外行看不懂”，形成“一年預(yù)算，預(yù)算一年”，建議借鑒西方國家預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)建立“標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期制度”，明確將每個預(yù)算周期定為一定的月數(shù)，并從時間上劃分為若干標(biāo)準(zhǔn)階段，充分做好預(yù)算編制準(zhǔn)備，延長預(yù)算編制時間，提高預(yù)算編制質(zhì)量。
4、增進(jìn)國家預(yù)算的程序性。加強(qiáng)過程控制是預(yù)算法修改的一個指導(dǎo)方針。民主協(xié)商是民主政治建設(shè)對公共財政的基本要求。國家預(yù)算由預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及預(yù)算監(jiān)督管理構(gòu)成。我國目前預(yù)算制定倉促，編制時間短，預(yù)算審批流于形式，預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督有待加強(qiáng)。修訂預(yù)算法必須強(qiáng)調(diào)過程控制，合理配置預(yù)算的制定權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，科學(xué)設(shè)定預(yù)算規(guī)則，保證過程獨(dú)立、權(quán)力博弈、利益兼顧與人民參與，保障人民對預(yù)算的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。尤其是要注意的是決算的編制和審批。目前我國存在著重預(yù)算、輕決算和重預(yù)算分配、輕執(zhí)行管理的傾向，不按既定預(yù)算執(zhí)行，隨意變動預(yù)算并非個別現(xiàn)象，必須完善決算編制、審批程序，違法預(yù)算的權(quán)威，強(qiáng)化違反預(yù)算法的法律責(zé)任，才能真正促進(jìn)預(yù)算法的修改和財政法治的進(jìn)步。
(作者單位：中國社科院法學(xué)所) |