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溫家寶總理在2007年3月16日“兩會”后的記者會上回答記者提問時所做出的一系列重要判斷，值得我們高度關注。比如，他強調中國要依靠政治體制改革來遏制腐�。弧懊裰�、法治、自由、人權、平等、博愛，這不是資本主義所特有的，這是整個世界在漫長的歷史過程中共同形成的文明成果，也是人類共同追求的價值觀”；他強調，在社會主義初級階段，中國要完成兩大任務，進行兩大改革。兩大任務是：“集中精力發(fā)展社會生產力，推進社會的公平與正義”。兩大改革是“推進以市場化為目標的經濟體制改革；發(fā)展民主政治為目標的政治體制改革”。
筆者認為，溫家寶總理的上述論述，決不是隨機而發(fā)，而是經過深思熟慮的重要價值判斷。這些分析和判斷，對我們理解新的歷史條件下的民生問題以及解決民生問題具有十分重要的意義。我的總體看法是，中國的民生問題表面上看是經濟問題、社會問題，但實際上是政治問題。
一、民生問題實質上是一個政治問題
應當說，民生問題首先表現為社會問題、經濟問題�，F在老百姓關注四大問題：教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)。這四個問題基本都是社會層面、經濟層面的問題。但是這些問題的解決，在中國目前的體制政策環(huán)境下，我認為首先是一個政治層面的問題。如果不從政治層面思考和解決問題，這些社會問題、經濟問題是解決不好或者解決不了的。為什么呢？我想至少有三方面的理由：
第一，這些看起來屬于的經濟、社會層面的民生問題，它后面直接關聯的，是與政府的公共服務有關。民生問題解決的好與不好，都與政府在一定時期的公共服務提供能力有關，也與政府自身的行為有關。一個政府行為規(guī)范，公共服務意識、公共服務提供能力強，圍繞民生問題反映的社會問題也許并很突出。因為政府的行為和能力容易受到民眾的認可。反之，則可能是另一種狀況，所以，我們說民生問題不僅僅是個經濟問題和社會問題，它也是一個政府提供公共服務能力和行為問題，這實際就上升到了政治層面。
第二，表現為經濟、社會層面的民生問題，也與一定時期社會的公平、正義有密切的關系。如果一個社會公平正義度比較高，即使這個社會的經濟能力有限，社會利益分配得比較合理，那可能老百姓的怨聲還不至于很高；如果說這個社會不能體現公平、正義，社會利益分配又明顯不公，即使經濟發(fā)展水平比較高了，民眾的呼聲仍然會很高，甚至成為社會凸顯的焦點。從這個意義上說，中國過去28年的改革開放，廣大民眾確實從改革中獲得了實惠，但為什么到今天，民生問題如此凸顯，并成為人們普遍關注的問題，非常值得我們深思。
第三，這種經濟、社會層面的民生問題，也與一個國家和政府在一定時期的制度安排有關。這就是說，這方面的制度安排得合理不合理，得當不得當，就不是一個簡單的社會、經濟問題，而首先是一個政治問題。因為這種制度安排的后面，直接反映著政府的價值追求和治國理念，也反映著一定時期的政府的政策導向，這些都是其政治意志的直接體現。因此，圍繞民生的制度安排，決不僅僅是一個制度設計的方法問題，是一個重要的政治價值的取向問題。
二、民生問題的凸現，與我國政治體制改革長期滯后有關
值得我們重視的是，目前我國民生問題的凸顯，除了經過28年的快速改革開放，經濟社會利益格局所發(fā)生的變化等多種原因之外，也與我國在政治層面的改革整體滯后有很大的關系。關于這一點，我們也可以從四個角度進行分析。
第一，過去28年我國的經濟發(fā)展、社會發(fā)展和政治發(fā)展這三者之間并不是一個平衡的狀態(tài)，而是一個失衡的狀態(tài)：經濟發(fā)展最快，社會發(fā)展相對緩慢，政治發(fā)展明顯滯后。這種發(fā)展結構本身的不合理或失衡，使得民生問題發(fā)展過程中遇到的一些體制、制度、機制方面的問題，非但得不到及時的解決，反而越積越深，最終都以民生問題的形式凸顯出來。在這些體制、制度問題中，許多都與政治層面、特別政治體制層面的某些問題有關。其中有關公民利益訴求的表達，就是一個比較突出的問題。如果我們的政治生活中，公眾利益的表達渠道不暢，形式過于簡單，或者一些涉及公眾切身利益的問題雖然突出了，但沒有引起個有關方面的高度重視，不能采取有效的措施予以解決，都可能引起社會公眾的不滿。這些問題，顯然已經超出了民生的范疇。
第二，造成民生問題凸顯，在很大程度上也與腐敗以及由此形成的“權力資本“對社會利益不合理的瓜分有關。借助權力資本改變利益格局，很可能引發(fā)整個社會利益結構的失衡；利益關系失衡了，出現了這么多的弱勢群體，他們沒能比較公平地享受到經濟發(fā)展的實惠。這同樣值得我們深思。
第三，造成目前民生問題的凸顯還與我們在解決民生問題方面的制度短缺有關。直到今天，我們仍然沒有建立起比較健全、合理的社會保障制度，已有的制度覆蓋范圍很小。事實是，隨著改革開放的深入，數以億計的農村人口涌向城市，這些農民工收入很低，人在城市，仍然過著農村人的生活。過去他們一家一戶在農村，主要靠自己養(yǎng)老，自己保障，對國家社會保障依賴度低，但進城以后情況完全不一樣了，他們要面對城市的物價和醫(yī)療、教育方面的高收費，而他們的收入絕對支撐不了這樣的生活，抗風險的能力很差，這就使這些弱勢群體在客觀上對國家的社會保障、社會救助等制度有了很高的依賴，而在這個時候，我們卻不能給他們提供最基本的社會保障。
第四，民眾缺少基本的利益表達途徑和形式。我們知道，民生問題與公共政策制定過程各種社會群體的利益表達能力、機制、博弈等都有直接的聯系。公共政策制定的時候，如果弱勢群體缺乏正常的利益表達機制，這些人群在公共政策制定中的聲音越來越微弱，他們的利益受損以后又找不到正常的表達形式，這樣就會引發(fā)一系列社會問題。
三、民生問題的根本解決，必須推動政治體制改革
從上面的分析我們可以看到，解決民生問題，除了從經濟、社會層面思考以外，必須從政治層面給予高度重視。換句話說，在中國目前的體制政策環(huán)境下，如果沒有政治體制改革的推進，民生問題的解決是很困難的。在這方面，我們立即可以做的事情至少有三個：
第一，要下決心改進中國的公共政策制定。前面我們講過，民生問題首先與一個國家的政府在一定時期的制度安排、政策設計有關，而我們現在公共政策制定中的一個突出問題是，部門主導。這種由部門利益主導的公共政策過程，很可能導致部門利益凌駕于公眾利益之上。這樣的公共政策過程，就使政策制定的周期很長，成本很高，而最終出臺的這個政策，甚至可能是一個部門利益凌駕于公眾利益之上的產物。所以，我們要解決民生問題，推動政治體制改革，如果不首先解決公共政策制定問題的話，其他問題很難真正得到解決。
第二，通過政治體制改革，強化民生問題的制度安排。只有合理的公共政策制定過程，才可能產生合理的制度。2006年中央決定在全國范圍內建立最低生活保障制度，這標志我們在制度層面已經邁出了關鍵的一步。但我認為，我們在最基本的公共服務方面，首先要解決所有公民的制度問題，這樣才能體現社會的公平與正義。所以我理解的公共服務均等化，是這個意義上的，而不是說上海發(fā)達地方的農民和青海貧困地方的農民每月拿到最低生活保障待遇就應該是絕對平均的。這里要防止兩種傾向：一是認為一個國家的人均收入在3000美元以下的時候，國家不可能把更多的錢用來增加民眾的社會保障，這個時候國家主要要發(fā)展經濟，等到人均收入到了3000美元以上，才能大幅度的增加。我的看法是，我們不能因為國際社會中的這種現象，掩蓋我們過去在公共服務方面投入嚴重不足的問題；二是也不能因為要倡導公共服務均等化，而把社會成員的胃口調的很高。
第三，通過政治體制改革，加大反腐敗的力度，遏制解決民生問題過程中的腐敗問題。正像溫總理講的，解決腐敗問題，關鍵要推動政治體制改革，解決權力過分集中、審批過多等等。而這些問題反映在解決民生問題方面，就是公共權力的濫用，通過公共權力與民爭利。一個明顯的例子是，過去我們也拿出過很多資金，支持三農，但是在實施過程中可能被層層截留。有一個案例說，某地方中央下發(fā)的扶貧資金是5000萬元，而到農民那里一調查，只有50萬元�？梢姡绻粡母旧辖鉀Q公共權力的濫用，公共權力行使的非理性，再好的政策也很難得到實施。
第四，要真正解決民眾的利益訴求和表達的問題。要解決民生問題，首先要敢于讓老百姓說話，給他們充分表達的權利。這種權利是要通過一定的民主程序，一定的表達形式來維護的。特別要重視弱勢群體在公共政策制定過程中的聲音。在我們看來，中國的政治體制可以分為高端和低端，也可以叫上端和下端。下端是行政管理體制改革，上端是民主政治改革，我們不能光在下端進行改革，關鍵要解決上端中的民主政治的問題，這方面的問題在我看來更具有根本性。
總之，中國民生問題的解決，如果沒有政治體制改革的深化，這個問題是不可能真正解決的。
(作者單位：國家行政學院) |