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隨著我國經(jīng)濟運行狀況的變化以及分級財政體系的逐步形成，試點地方市政債券的發(fā)行與流通，既有必要，也有可能。除了能加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是有效避免債務(wù)危機和財政風險，防范和化解經(jīng)濟風險的客觀需要，也有助于深化財稅體制改革，實現(xiàn)金融市場與金融工具的創(chuàng)新，拓寬居民投資渠道�，F(xiàn)在需要盡快制定并出臺有關(guān)法規(guī)、政策和管理制度。
我國各地方政府當前正在高度累積的債務(wù)風險不容忽視。地方政府舉債欠賬的形式多種多樣，特別是近年來的地方政府融資平臺�，F(xiàn)在就剩下預(yù)算法這道正門沒有打開，周圍的圍墻都已被統(tǒng)統(tǒng)拆掉了。既然地方政府發(fā)債只剩下虛掩的正門，打開門讓地方政府規(guī)范地發(fā)債，尤其是市政類債券，就是現(xiàn)實之舉�？梢哉f，這已是大勢所趨，簡單地禁止已沒有實際意義。
筆者在此想著重談?wù)勥m時放開對地方政府發(fā)行市政債券限制的問題。
允許地方政府發(fā)債的必要性主要體現(xiàn)在：一是加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是運用市場機制籌集資金，實現(xiàn)政府職能的有效方式；二是有效避免債務(wù)危機和財政風險、防范和化解經(jīng)濟風險的客觀需要；三是分稅制下財政體制改革的題中應(yīng)有之義，有助于深化財稅體制改革；四是有利于緩解當前中央財政面臨的壓力，使中央政府和地方政府各負其責，最終有利于解決宏觀經(jīng)濟運行中存在的各種問題，包括房地產(chǎn)問題；五是有助于實現(xiàn)金融市場與金融工具的創(chuàng)新，拓寬居民投資渠道。
允許地方政府發(fā)債的可行性在于：首先，地方政府發(fā)債動機強烈，債券的內(nèi)在品質(zhì)較高。其次，日趨市場化、多樣化的國債、金融債和企業(yè)債發(fā)行制度，一批熟悉國際慣例和中國國情、實力雄厚、資信良好的債券發(fā)行中介機構(gòu)，以及日漸規(guī)范完善的債券交易流通市場，為地方市政債券發(fā)行和交易提供了良好的市場環(huán)境和制度基礎(chǔ)；第三，地方市政債券信用等級更高且更穩(wěn)定，既可分散投資風險,又能獲得較為穩(wěn)定的投資回報，無論是機構(gòu)投資者還是個人投資者，都對地方市政債券有著巨大的投資需求。
具體設(shè)想是，首先，國務(wù)院盡快制定并出臺有關(guān)法規(guī)、政策，使地方政府發(fā)行市政債券有法可依。在不修改預(yù)算法的前提下，可盡快出臺關(guān)于地方政府發(fā)行市政債券的法規(guī)政策，使其一開始就建立在法制基礎(chǔ)上。另一方面，適時出臺財政法、地方財政法、地方政府市政債券管理條例等新法規(guī)，對市政債券發(fā)行和管理加以具體規(guī)范，并修改個人所得稅法等部分法律法規(guī)。
其次，加快建立地方市政債券管理體制和制度。市政債券管理可由國家發(fā)改委和財政部共同承擔。發(fā)改委根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，研究確定年度具體的可發(fā)債地區(qū)或城市，確定哪些領(lǐng)域地方政府可以通過發(fā)債解決資金來源，審批可發(fā)債項目，并會同財政部及有關(guān)部門根據(jù)宏觀經(jīng)濟政策的具體要求確定發(fā)行總規(guī)模，確定年度發(fā)行計劃。財政部要從財政標準上確定地方政府發(fā)行市政債券的條件，會同發(fā)改委協(xié)調(diào)市政債券與國債發(fā)行的具體工作，研究提出對地方政府進行資信評級的具體辦法，對發(fā)債項目進行財政監(jiān)督，等等。
再次，研究制定地方市政債券試點辦法。發(fā)債必須實行審批制，未經(jīng)中央政府批準，任何地方政府都不得發(fā)行。地方政府的申請必須得到同級人大批準。發(fā)債主體應(yīng)以城市政府為主，省、直轄市、自治區(qū)政府一般不宜作為發(fā)債主體�？上冗x擇一些經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、財力比較雄厚、市場規(guī)模較大的有條件、有能力、沿海發(fā)達的大中城市試點，積累經(jīng)驗后在全國推廣。
在發(fā)債規(guī)模上，有必要采取有效措施對地方政府的發(fā)債行為進行強有力的約束，從總量上進行宏觀控制。發(fā)改委、財政部共同研究確定每年的發(fā)行計劃時，應(yīng)綜合考慮與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策、國家預(yù)算以及貨幣政策、直接融資政策之間的關(guān)系，特別是在充分考慮全社會資金供給能力的基礎(chǔ)上，合理確定國債、銀行信貸、企業(yè)股票、債券及地方市政債券發(fā)行規(guī)模，把市政債券發(fā)行納入到資金綜合平衡管理之中。
嚴格市政債券的使用范圍，只能用于地方基礎(chǔ)設(shè)施和其他公用事業(yè)建設(shè)，絕對不能用于“吃飯財政”和平衡經(jīng)常性支出的赤字外，也不能涉足競爭性領(lǐng)域建設(shè)項目，不允許搞形象工程。
發(fā)債方式、利率、期限，可以采取公募方式，通過證券公司或商業(yè)銀行來完成；也可以采取私募方式發(fā)行，只對養(yǎng)老基金、保險基金等特別機構(gòu)定向發(fā)行。發(fā)行利率應(yīng)與市場接軌，以地方政府信譽作擔保，并主要根據(jù)債券的資信等級、風險大小等因素來確定，利率可以稍微高于國債，但浮動范圍不宜過大。為適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期較長的特點，發(fā)行期限應(yīng)是中長期。
債券償還資金的來源，可以是基礎(chǔ)設(shè)施項目自身的收入，也可以是地方財政收入，特殊情況下還可通過發(fā)新債還舊債。市政債券具有較強的區(qū)域性和地方性，因而其流通、交易也應(yīng)主要集中在規(guī)范的商業(yè)銀行柜臺交易市場。
為提升債券評級的透明度和市場化水平，可依據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支水平和結(jié)構(gòu)、地方財政管理和行政效率、地方財政負債水平等五個方面的量化分析與定性界定，由中介機構(gòu)對各級地方政府發(fā)行的市政債券信譽評級并及時公布評級結(jié)果。
最后，監(jiān)管職責應(yīng)由發(fā)展改革委、財政、證券監(jiān)管等多個部門來承擔，并建立健全科學(xué)規(guī)范的監(jiān)督體系。特別是，為防止濫用行為，地方政府市政債券融資收入管理應(yīng)納入地方預(yù)算體系。建立財政部門對債券資金預(yù)決算的管理制度，國家發(fā)展改革委和證券監(jiān)管部門對其發(fā)行和償付行為的監(jiān)督制度，以及面向社會公眾和投資者的債券信息披露制度。
（作者系中國國際經(jīng)濟交流中心研究員） |