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六年醞釀，數(shù)易其稿的《政府采購法實施條例》(征求意見稿)日前由國務(wù)院法制辦向全社會征求意見。作為《政府采購法》的細(xì)化和實施細(xì)則，實施條例征求意見稿有多個亮點。可以預(yù)見，實施條例的最終出臺將有力推動政府采購工作再上新臺階。
亮點一，首次提出建立政府采購從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度。
政府采購制度的進(jìn)一步推進(jìn)與完善，無疑對政府采購人員提出了更高的要求。實施條例征求意見稿雖然僅有一條(第八十七條)提出國家建立政府采購從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度，按照執(zhí)業(yè)資格的標(biāo)準(zhǔn)對政府采購從業(yè)人員進(jìn)行認(rèn)定、考核，實行持證上崗制度，但政府采購從業(yè)人員包括采購人、集中采購機構(gòu)、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商甚至評審專家或采購管理監(jiān)督人員實行職業(yè)化管理將大大推進(jìn)政府采購專業(yè)化發(fā)展，對政府采購制度建設(shè)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。這也是征求意見稿的最重要創(chuàng)新點之一。
亮點二，建立了以集中采購為主、部門集中采購和采購代理機構(gòu)為補充的政府采購執(zhí)行體系。
“管理與執(zhí)行相分離”是政府采購管理體制與操作機構(gòu)的基本要求。但以往對操作機構(gòu)的地位、性質(zhì)、作用和職責(zé)等界定都不清晰。實施條例征求意見稿第十九條規(guī)定“集中采購機構(gòu)應(yīng)當(dāng)隸屬于同級人民政府依法獨立設(shè)置”，強化了集中采購機構(gòu)的性質(zhì)和地位。同時，在第十八條提出“集中采購機構(gòu)職責(zé)主要是組織實施集中通用政府采購項目”，同時可以代理分散采購項目。在第三條、第七條明確了工程納入集中采購目錄的范圍。這些條款清晰有效界定了政府采購的操作范圍，豐富了集中采購的內(nèi)容。在明確集中采購機構(gòu)為主的基礎(chǔ)上，對部門集中采購和社會采購代理機構(gòu)也作了明細(xì)要求。比如，部門集中采購機構(gòu)經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)可以設(shè)立。
亮點三，規(guī)范程序，完善方式，進(jìn)一步提高政府采購工作效率。
效率問題一直是社會尤其是采購人所關(guān)注的焦點。征求意見稿許多條款均體現(xiàn)了政府采購效率的要求。如之前普遍關(guān)注的“公開招標(biāo)需要公告二十日”和公開招標(biāo)廢標(biāo)問題，在征求意見稿中作了一定的處理。規(guī)定了對已發(fā)布年度或具體項目采購預(yù)告、重新公開招標(biāo)的可以公告不少于十日，改變了需要二十日公告的限制性要求；規(guī)定了雖然達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物或服務(wù)項目但有些情形下可以采用其他采購方式；也明確了實踐中出現(xiàn)的協(xié)議供貨采購、定點服務(wù)采購和電子化政府采購等法律未明確的采購方式。
亮點四，完善細(xì)化了質(zhì)疑和投訴程序。
為解決實踐中出現(xiàn)較多的供應(yīng)商質(zhì)疑投訴和法律對質(zhì)疑投訴規(guī)定不明細(xì)的問題。征求意見稿有十九條專門規(guī)范供應(yīng)商質(zhì)疑投訴事項。詳細(xì)列舉了書面質(zhì)疑的內(nèi)容。明確界定了供應(yīng)商、采購文件、采購過程、質(zhì)疑期限等內(nèi)容。如采購文件質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)文件截止之日前提出。征求意見稿也要求供應(yīng)商質(zhì)疑投訴必須實名制，投訴書要當(dāng)面提交。
亮點五，加大了采購人、采購代理機構(gòu)、評審專家和供應(yīng)商的法律責(zé)任。
意見征求稿在多年實踐的基礎(chǔ)上，從多個方面加大了采購當(dāng)事人違法行為責(zé)任。一是加大了采購人的法律責(zé)任。如未按規(guī)定編制政府采購實施計劃、自行采購項目違反規(guī)定實施的，集中通用項目未強制委托的，未按規(guī)定確定中標(biāo)、成交人的，違反規(guī)定簽訂采購合同或擅自變更、追加、解除或終止政府采購合同的，收取履約保證金以及采購進(jìn)口產(chǎn)品未進(jìn)行審批等采購人均要承擔(dān)采購責(zé)任。二是加大了對采購代理機構(gòu)特別是集中采購機構(gòu)的法律責(zé)任。具體包括未依法發(fā)布采購信息、未落實政府采購政策、未依法抽取專家、未按程序確定投標(biāo)供應(yīng)商、合同未備案、未按規(guī)定驗收、質(zhì)疑未處理、內(nèi)部管理不健全、將集中采購項目轉(zhuǎn)委托、采購價格明顯高于市場平均價或質(zhì)量差且不能說明理由的法律責(zé)任。特別是采購價格明顯高于市場平均價或質(zhì)量差且不能說明理由的法律責(zé)任給集中采購機構(gòu)職能帶來新挑戰(zhàn)。三是加大了供應(yīng)商的法律責(zé)任。對供應(yīng)商行賄或提供不正當(dāng)利益、拒絕或未按規(guī)定簽定采購合同、擅自分包或未按規(guī)定履約、提供假冒偽劣產(chǎn)品、擅自變更解除合同等行為應(yīng)當(dāng)列入不良行為記錄、禁止參加政府采購活動、沒收違法所得、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照以及追究刑事責(zé)任等處罰。四是加大了評審專家的法律責(zé)任。對未盡謹(jǐn)慎審查義務(wù)，損害采購人利益、收受賄賂或不正當(dāng)利益、明知而未回避、泄露評審信息和秘密、評審存在明顯傾向性等行為給予警告、罰款、取消資格和刑事責(zé)任等處罰。
亮點六，體現(xiàn)了政府采購政策功能。
一是必須優(yōu)先或強制采購節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新產(chǎn)品，以及扶持中小企業(yè)、不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)企業(yè)等。政府采購合同中應(yīng)當(dāng)列示相關(guān)政策內(nèi)容。二是明確了國貨的定義。在中國境內(nèi)生產(chǎn)，且國內(nèi)生產(chǎn)成本超過一定比例的最終產(chǎn)品都應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購。三是嚴(yán)格進(jìn)口產(chǎn)品采購審批。未經(jīng)財政部門審核同意采購進(jìn)口產(chǎn)品應(yīng)受到處罰。四是對未落實或擅自分包履行優(yōu)先或強制政府采購政策的供應(yīng)商、采購人和采購代理機構(gòu)予以處罰。
亮點七，明確了政府采購適用范圍。
一是明確財政性資金范圍，將財政預(yù)算資金、納入財政管理的其他資金，以及以財政性資金作為還款來源的借貸資金和以國有資產(chǎn)作擔(dān)保的借貸資金都納入財政性資金范圍。全部使用或者部分使用財政性資金都納入政府采購。二是明確了貨物、工程和服務(wù)的具體含義。與建設(shè)工程相關(guān)的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等納入了工程采購范圍；將商標(biāo)專用權(quán)、著作權(quán)、專利權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)視同貨物首次納入政府采購范圍；細(xì)化了服務(wù)性采購類別。明確了以項目資金占有比例界定政府采購項目屬性。三是強化了工程的政府采購適用性。政府采購工程時，招投標(biāo)法沒有規(guī)定的內(nèi)容，應(yīng)適用政府采購法調(diào)整。政府采購工程不進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的(如競爭性談判或詢價等)，應(yīng)當(dāng)適用范圍政府采購法和本條例。
(作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院國際公共采購管理博士) |