政府對現(xiàn)行土地財(cái)政的態(tài)度并不明朗，至今沒有任何明確的意向甚至也沒有過放棄售賣土地的財(cái)政、尋找其他替代辦法的意向和考慮，是這幾年來征地范圍繼續(xù)擴(kuò)大、土地糾紛和沖突不僅沒有解決反而越演越烈的基本原因。
區(qū)分公益非公益，就沒有同區(qū)塊土地的同地同價，但同一區(qū)塊的土地不同價補(bǔ)償，過于荒唐而根本沒法實(shí)施。這就不難理解，為什么嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營性用地只能是空話，這也成為政府文件提出同地同價并實(shí)施以來，征地仍然阻力重重而且矛盾和混亂越來越嚴(yán)重的原因。
當(dāng)前，在不觸動賣地財(cái)政基礎(chǔ)上的房地產(chǎn)調(diào)控使房價越調(diào)越高、已完全走入困境的情況下，改革顯然亟待尋找新的方向和路徑。
應(yīng)當(dāng)說，政府對于目前土地制度的種種問題并非沒有引起重視，多年來也在積極探索改革的新路徑。但在各種探索和試驗(yàn)的左沖右突中，始終沒有找到可行的出路和替代路徑，在土地問題上的思想混亂卻不斷加劇。我們下面就來剖析這個局面和其成因。
土地制度改革的政府思路
思路一：按區(qū)分公益性和經(jīng)營性原則征地
2008年秋的十七屆三中全會，通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。這個《決定》對農(nóng)村土地管理制度進(jìn)行了比較完整的闡述�！稕Q定》在堅(jiān)持土地集體所有、家庭承包的基礎(chǔ)制度的一貫方針以外，首次提出要改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍。征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過各種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。近幾年來政府在土地制度方面的改革嘗試，應(yīng)當(dāng)說都沒有脫離這個框架。
在上述的意見中，除了堅(jiān)持和穩(wěn)定現(xiàn)有的土地管理制度外，第一條新思路就是通過嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地去改革征地制度，逐步縮小征地范圍。應(yīng)當(dāng)說，這是一個相當(dāng)大膽和突破性的提法。如果真這么做，政府征地僅用于公益，那么政府就不能再征經(jīng)營性的土地去招、拍、掛，這樣不僅現(xiàn)行依賴于土地拍賣和土地儲備的土地財(cái)政不復(fù)存在，而且政府還要為公益性征地設(shè)法籌措新的資金來源。政府的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)就會發(fā)生重大變化。這將是政策的巨大轉(zhuǎn)變和跳躍。
但是，也許正是因?yàn)檫@種提法離現(xiàn)實(shí)太遠(yuǎn)，也完全沒有經(jīng)過任何可行性論證，因此從2008年中央決定頒布以來的情況看，政府征收經(jīng)營性建設(shè)用地和靠賣地搞建設(shè)的土地財(cái)政不僅沒有停止，規(guī)模反而越來越大。這也就使嚴(yán)格界定用地性質(zhì)、逐步縮小征地范圍、只進(jìn)行公益性征地成為一句空話�？梢�，這條思路能否實(shí)施，既取決于政府對賣地財(cái)政的根本態(tài)度取向，也取決于其現(xiàn)實(shí)性和可行性。應(yīng)當(dāng)說，政府對現(xiàn)行土地財(cái)政的態(tài)度并不明朗，至今沒有任何明確的意向甚至也沒有過放棄售賣土地的財(cái)政、尋找其他替代辦法的意向和考慮，是這幾年來征地范圍繼續(xù)擴(kuò)大、土地糾紛和沖突不僅沒有解決反而越演越烈的基本原因。
由此可以總結(jié)的一個教訓(xùn)是，當(dāng)某些新提法（如公益與非公益征地之區(qū)分）既與現(xiàn)行法律和政策實(shí)踐相矛盾對立，又未經(jīng)過可行性研究，推出后并不實(shí)行也不可能實(shí)行，并不會產(chǎn)生指導(dǎo)改革的積極作用，反而會加劇實(shí)踐中的認(rèn)識混亂，降低政府的公信力。
思路二：按同地同價原則征地
《決定》中提出的第二條思路，是征用農(nóng)民土地要按同地同價原則足額合理補(bǔ)償。但是，《決定》公布后這些年來的土地糾紛可以說幾乎全是因補(bǔ)償問題而起，那么為什么這個同地同價原則不好用呢？
同地同價的提法最初來自《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)2004年28號文），《決定》提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價，征地補(bǔ)償做到同地同價”。其含義是征收同一塊地按統(tǒng)一價格進(jìn)行補(bǔ)償。
從文件和各地?fù)?jù)此制訂與執(zhí)行的統(tǒng)一分區(qū)片補(bǔ)償價格標(biāo)準(zhǔn)可以看出，同地同價就是由各地對征地補(bǔ)償制定統(tǒng)一分區(qū)塊的標(biāo)準(zhǔn)，這樣使征地補(bǔ)償有了統(tǒng)一參照物，做到同一區(qū)片內(nèi)的土地征收按同一價格補(bǔ)償。這樣既拉開了不同區(qū)塊的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更貼近現(xiàn)實(shí)和市場，又在同一區(qū)塊減少了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的矛盾。從實(shí)際工作的可操作性來說，這應(yīng)當(dāng)說是求實(shí)之舉。
但是，也很顯然，這種標(biāo)準(zhǔn)無論形式上如何公示聽證，實(shí)際上還是政府自己制訂的尺度，并沒有什么客觀依據(jù)。更為重要的是，不難看出，劃分區(qū)片不分用途統(tǒng)一定價，與前述中央文件中提出的嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營建設(shè)性用地的原則，正好是相反和直接矛盾的。因?yàn)閰^(qū)片統(tǒng)一定價不分用途，恰恰就是不分公益非公益；而同一區(qū)塊按一個價補(bǔ)償、增加農(nóng)民土地增值比例的含義，就是政府將公益征地（這是沒有收益還要貼本的，所以根本沒有增值可分享）和經(jīng)營性征地打包綜合計(jì)算成本和增值收益，在同一區(qū)劃內(nèi)不同用途的土地同價補(bǔ)償。所以很顯然，區(qū)分公益非公益，就沒有同區(qū)塊土地的同地同價，但同一區(qū)塊的土地不同價補(bǔ)償，過于荒唐而根本沒法實(shí)施。這就不難理解，為什么嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營性用地只能是空話，這也成為政府文件提出同地同價并實(shí)施以來，征地仍然阻力重重而且矛盾和混亂越來越嚴(yán)重的原因。
思路三：按同地同權(quán)原則流轉(zhuǎn)
上述文件的最后一個重要思路是在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地可以規(guī)范轉(zhuǎn)讓，與城市國有土地具有同等權(quán)益，從而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。這個同權(quán)在理論上看似乎毫無問題，但是在實(shí)踐中也是有一連串的不可逾越的陷阱。
首先，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地按現(xiàn)行法規(guī)就是指早先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。如果同權(quán)，它對應(yīng)的就是城市國有土地中的工業(yè)用地了。麻煩在于，由于現(xiàn)在從環(huán)保等因素考慮，過去分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地是否適合再開發(fā)做工業(yè)已是問題，因此，原歷史遺留的往往分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地與國有工業(yè)開發(fā)區(qū)的土地并不能簡單同權(quán)。
如果將原分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地調(diào)整集中進(jìn)園區(qū)，城鄉(xiāng)工業(yè)用地應(yīng)當(dāng)是可以同權(quán)的，不過這顯然不是很多人所說或心目中所希望的同權(quán)。他們希望的同地同權(quán)，是鄉(xiāng)村經(jīng)營性建設(shè)用地與城鎮(zhèn)商住用地同權(quán)同價。但他們顯然忽略了，即便同為城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地，工業(yè)用地并不能隨便轉(zhuǎn)為商住用地，二者之間并不同權(quán)。因此，鄉(xiāng)村經(jīng)營建設(shè)用地即原鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)用地當(dāng)然不可能與城鎮(zhèn)商住開發(fā)用地同權(quán)。
另一個面臨的棘手問題是，農(nóng)村土地包括耕地可轉(zhuǎn)用為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地過去只是開了口子，并沒有規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，也沒有可轉(zhuǎn)用的比例限制。結(jié)果當(dāng)年率先發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的長三角、珠三角不少地區(qū)，早已捷足先登，將自己大片的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。典型的如江蘇華西村將自己的農(nóng)田用完了，又通過合并周圍各鄰村，大大擴(kuò)展了建設(shè)用地，北京郊區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)典型鄭各莊，也是趕著最后一班車把農(nóng)田都變成了建設(shè)用地，從而獨(dú)具競爭優(yōu)勢。珠三角的相當(dāng)部分地區(qū)更是后來居上，1970年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時的社隊(duì)企業(yè)發(fā)展落后于長三角，然后借得改革開放風(fēng)氣之先，現(xiàn)已將大部分農(nóng)田變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，東莞等地的農(nóng)民現(xiàn)在就是靠把原先的農(nóng)地全建成廠房出租當(dāng)房東收租過日子，許多人已經(jīng)根本不愿也不會再去勞動了。其中，深圳更是一夜之間把全部農(nóng)地變?yōu)檗r(nóng)民繼續(xù)占用的城市建設(shè)用地。深圳原住農(nóng)民這些年來通過多次搶建，已蓋起最高達(dá)30層的高樓，成了城中村名副其實(shí)的地主和房東。
但中國絕大部分地區(qū)動作慢、又不敢搶黃燈、闖紅燈的農(nóng)村就完全不同了：別人搶道行車改農(nóng)田為建設(shè)用地，自己還在老老實(shí)實(shí)種莊稼，等到自己回過味來想占農(nóng)田搞建設(shè)，國家保護(hù)耕地的法令已一波波壓來。因此，先改農(nóng)田為經(jīng)營建設(shè)用地的地區(qū)已經(jīng)先發(fā)達(dá)先富了，遵紀(jì)守法聽話地區(qū)的農(nóng)民則不讓再改土地用途只能種田務(wù)農(nóng)。如果現(xiàn)在不加區(qū)分地實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地商品化貨幣化，這樣地區(qū)間的不平等和差距就更大了。顯然，不解決好這個問題，同地同權(quán)就會加劇區(qū)域差距和社會不公。估計(jì)這也是雖然文件中說了同地同權(quán)，但實(shí)際又遲遲沒有起步的重要原因。
其次，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地，比例最大的一塊是農(nóng)民宅基地。農(nóng)民宅基地按現(xiàn)行法規(guī)定義不是經(jīng)營性建設(shè)用地，而是無償分給18周歲以上農(nóng)民建住宅永久自用的福利性用地，有點(diǎn)類似于城市中改革前大量無償使用的劃撥地，它和城市居民的商品房要花錢購買70年使用權(quán)的國有住宅用地，權(quán)益是不同等的。如果現(xiàn)在將農(nóng)民宅基地改為經(jīng)營性建設(shè)用地，可以上市交易，首當(dāng)其沖的是要先修改現(xiàn)行法律法規(guī)。但即便如此，農(nóng)民宅基地?zé)o償獲得的永久使用權(quán)和城市居民花錢購買來的70年使用權(quán)的住房用地，權(quán)益仍然是不同等的，因此也不存在簡單同權(quán)一說。
農(nóng)民宅基地變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，除了要改變現(xiàn)行政策和法律關(guān)于宅基地不能對村以外的人流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，同時要規(guī)范農(nóng)民賣了宅基地后，因無處安身再用承包農(nóng)地建房做宅基地的問題（現(xiàn)在農(nóng)民廢棄原位置不好的宅基地，自行在交通便利的道路兩側(cè)的承包農(nóng)田里新辟宅地蓋房的現(xiàn)象并不少見，鄉(xiāng)村干部一般也不會吃力不討好地去費(fèi)力制止），否則不僅耕地的保護(hù)會更麻煩，城鄉(xiāng)居民的權(quán)利也更不平等了。這樣就先要科學(xué)制定和有效實(shí)施農(nóng)村的建筑規(guī)劃管理，以在宅基地放開交易后避免農(nóng)民特別是有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的城市居民和資本下鄉(xiāng)購買農(nóng)民宅基地在農(nóng)村亂搭亂建，更要避免建完了不久村子又要撤并，造成更大補(bǔ)償和浪費(fèi)。現(xiàn)在這一系列事都還沒做或很難實(shí)施，是上述思路在農(nóng)民宅基地這一塊還停留在紙面上的原因。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)民宅基地之外，農(nóng)村的非農(nóng)建設(shè)用地就只剩道路、橋梁、公用設(shè)施等公益用地了。先行國家的經(jīng)驗(yàn)表明，隨著城市化和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，這一塊的用地相對于農(nóng)村人口倒會急劇增加，還會出現(xiàn)服務(wù)于鄉(xiāng)村居民點(diǎn)的各種現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)村隨著人口減少節(jié)省下來的建設(shè)用地倒是要優(yōu)先考慮這方面的需要。不過，城市公益用地的性質(zhì)就是為公共利益服務(wù)，沒有市場價值，也不能改為經(jīng)營性使用，農(nóng)村公益用地和城市公益用地同權(quán)雖然沒有任何問題，但也并沒有什么意義。
除了現(xiàn)存的農(nóng)村建設(shè)用地以外，最有靈活性的一塊就是通過耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤創(chuàng)造出來的建設(shè)用地指標(biāo)。這是一個改革的重大話題，關(guān)于這方面的試點(diǎn)和探討已經(jīng)很多，茲事體大。
土地制度改革的政策困境：成本與風(fēng)險的惡性循環(huán)
綜上可見，土地的亂象之所以現(xiàn)在還在越演越烈，主要是改革思路還很不明晰，我們看到的現(xiàn)實(shí)就是賣地財(cái)政的不斷擴(kuò)張。由于征收、儲備和抵押出賣土地成為各地政府推動城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要途徑，地方政府對賣地財(cái)政的依賴也只能不斷加深。但這一傳統(tǒng)城市化模式不僅已經(jīng)遭遇越來越大的阻力，也孕育著日益增大的風(fēng)險。
面對巨大利益，農(nóng)民的土地補(bǔ)償要求越來越高，社會上各種保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的呼聲使各種提高補(bǔ)償?shù)囊蟾永碇睔鈮�。在《土地管理法》修法醞釀刪去30倍產(chǎn)值的補(bǔ)償上限和按原用途補(bǔ)償之后，有些專家甚至渲染農(nóng)民的土地補(bǔ)償要在原來的基礎(chǔ)上增加10倍。但實(shí)際上在大中城市的城中村和城郊村的征地拆遷補(bǔ)償許多已經(jīng)達(dá)到驚人的水平，補(bǔ)幾千萬元或幾十套住房早已不是新聞。在全國農(nóng)民家庭資產(chǎn)中位數(shù)僅有10多萬元的情況下，深圳被稱為城中村改造典范的羅湖區(qū)漁民村，33戶原住民分了6.5萬平方米、1300多套住房，平均每家約2000平方米，家家都是幾千萬乃至上億資產(chǎn)，更不用說很多尚未改造、自己就已經(jīng)蓋到二三十層高樓坐享地利的原住民以及在我們“補(bǔ)磚頭”（即按農(nóng)民建筑平方米計(jì)算價格補(bǔ)償）的情況下，城中村和城郊農(nóng)民以搶建索要高額補(bǔ)償早已是一個極為普遍現(xiàn)象。
這種情況，造成一方面在工業(yè)開發(fā)區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)重點(diǎn)工程征地補(bǔ)償仍然嚴(yán)重不足的同時，整體土地補(bǔ)償成本不斷急速上升。另一方面，地方政府的財(cái)政和債務(wù)負(fù)擔(dān)則在日益加重。按照財(cái)政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，2012年土地拆遷補(bǔ)償?shù)戎С鲆颜纪恋爻鍪凼杖氲?8%（由于這里只有個“等”字，這個數(shù)字被認(rèn)為是有水分的。但根據(jù)國土資源部更早前的披露，不算基礎(chǔ)設(shè)施投資這個大塊，土地拆遷補(bǔ)償款在前兩年已占土地出讓金的三分之一左右，近年來還在上升，應(yīng)是更可靠的數(shù)字）。再加上征收、儲備土地的資金和利息支出，以及平整土地與基礎(chǔ)設(shè)施、公益用地等大項(xiàng)支出，地方政府已經(jīng)陷入了嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。這最后一點(diǎn)非但沒有人懷疑，相反正是許多土地財(cái)政和政府的激烈批評者也大肆渲染的。這個情況從反面證明了地方政府從土地出售中的收益與其債務(wù)相比其實(shí)有限，所謂大幅提高農(nóng)民補(bǔ)償更不用說提高10倍，就是地方政府把全部土地收益都拿出來也不夠的。
實(shí)際上，即便在今天的情況下，正如很多人指出的，地方政府在財(cái)政負(fù)債壓力下，已經(jīng)形成了對高地價進(jìn)而高房價的依賴，形成了對土地開發(fā)商投資買地乃至參與土地一級開發(fā)的依賴。地方政府用限量拍賣商住用地最大化自己的土地收入，以籌集整個城市化建設(shè)的費(fèi)用，以及政府奢華建設(shè)的費(fèi)用，工業(yè)用地補(bǔ)貼的費(fèi)用，乃至按中央規(guī)定去分擔(dān)農(nóng)村水利建設(shè)等各項(xiàng)的事業(yè)費(fèi)用。這就使高地價高房價成為土地財(cái)政制度的畸形產(chǎn)物。
顯然，這種高地價與高房價的循環(huán)必然進(jìn)一步打碎城市化的主體即農(nóng)民工及其家屬和其他外來人口的安居夢想，使得這種脫離了多數(shù)人真實(shí)居住需求的高房價堆積越來越大的房地產(chǎn)泡沫，從而可能使中國走上在世界許多國家已經(jīng)上演的房地產(chǎn)泡沫破滅導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)和金融危機(jī)的不歸路。很明顯，不從根本上終結(jié)這種賣地財(cái)政和融資負(fù)債搞發(fā)展的傳統(tǒng)城市化道路，新型城市化根本不可能起步。當(dāng)前，在不觸動賣地財(cái)政基礎(chǔ)上的房地產(chǎn)調(diào)控使房價越調(diào)越高、已經(jīng)完全走入困境的情況下，改革顯然亟待尋找新的方向和路徑。
（作者系經(jīng)濟(jì)學(xué)家、東南大學(xué)教授。本文節(jié)選自華生教授即將出版的新書《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》，標(biāo)題為編者所加）