《境外在華NGO：與開(kāi)放的中國(guó)同行》
作者：韓俊魁
等
出版：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 |
國(guó)際性NGO近幾十年來(lái)在國(guó)際社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)、政治、文化事務(wù)中十分活躍，透過(guò)公益理念及發(fā)展工具創(chuàng)新提升了慈善事業(yè)運(yùn)作效率，為全球各類弱勢(shì)群體提供了物質(zhì)資助和精神撫慰，同時(shí)對(duì)國(guó)際政治、跨國(guó)企業(yè)的運(yùn)作邏輯產(chǎn)生了深刻影響。
中國(guó)改革開(kāi)放后，一些國(guó)際NGO進(jìn)入中國(guó)，深度參與了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域，特別是在文化教育、救災(zāi)減災(zāi)、社會(huì)福利、慈善救助等方面作出了積極貢獻(xiàn)。值得一提的是，國(guó)際公益NGO多將資源集中在中國(guó)中西部貧困落后農(nóng)村地區(qū)，通過(guò)引進(jìn)和注入大量境外資源，開(kāi)展包括小額信貸在內(nèi)的各類發(fā)展項(xiàng)目，引導(dǎo)農(nóng)民參與，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，改變當(dāng)?shù)氐淖匀缓腿宋纳鷳B(tài)環(huán)境，對(duì)于改善貧困農(nóng)民特別是老弱病殘婦幼等弱勢(shì)群體的生活狀況發(fā)揮了積極作用。
隨著中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)對(duì)外開(kāi)放的推進(jìn)，更多的國(guó)際NGO進(jìn)入中國(guó)，在為中國(guó)帶來(lái)更多海外資金、項(xiàng)目方式和社會(huì)事業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：在華國(guó)際NGO價(jià)值目標(biāo)、政治意圖、運(yùn)行方式千差萬(wàn)別，絕大多數(shù)沒(méi)有在中國(guó)的主管部門進(jìn)行登記注冊(cè)，游離于政府監(jiān)控和社會(huì)監(jiān)督之外。這種挑戰(zhàn)在國(guó)際NGO參與并作為主力軍推動(dòng)中亞等地區(qū)國(guó)家“顏色革命”后，變得更為嚴(yán)峻。將在華國(guó)際NGO納入法治化監(jiān)管范疇，既有利于保障我國(guó)的國(guó)家安全，也將保障這些NGO組織的合法權(quán)益。
新出版的《境外在華NGO：與開(kāi)放的中國(guó)同行》一書通過(guò)團(tuán)隊(duì)調(diào)查和研究，系統(tǒng)闡述了在華國(guó)際NGO組織在我國(guó)境內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀、合法性、與本土組織關(guān)系、公益供給等重大問(wèn)題，提出了針對(duì)在華國(guó)際NGO及政府相關(guān)部門的政策建議。
在華國(guó)際NGO發(fā)展現(xiàn)狀
中國(guó)改革開(kāi)放后，就有規(guī)模較大、公信力較高的國(guó)際NGO與我國(guó)政府取得聯(lián)系，獲準(zhǔn)在賑災(zāi)、保護(hù)大熊貓等議題領(lǐng)域入華發(fā)展。1992年后，隨著NGO進(jìn)入國(guó)際發(fā)展政策的主流，國(guó)際NGO加快了進(jìn)入中國(guó)的步伐，主要議題集中在環(huán)保、兒童婦女保護(hù)、艾滋病防治、公平貿(mào)易、自然災(zāi)害回應(yīng)、鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域。
《境外在華NGO：與開(kāi)放的中國(guó)同行》一書研究分析指出，在華國(guó)際NGO組織有20.8%總部在中國(guó)香港，另有37.5%、16.7%為美國(guó)注冊(cè)的NGO，其他國(guó)家和地區(qū)派出的國(guó)際NGO各自均不足5%的比例；其在華總部多集中于北京，分支機(jī)構(gòu)多分布于北京、上海、昆明和成都。
令人擔(dān)憂的是，這些NGO基本未能獲得合法身份，要么不注冊(cè)，要么通過(guò)變通的注冊(cè)方式，如工商登記注冊(cè)成公司等，以獲得招募員工或轉(zhuǎn)賬等權(quán)限。即便如此，仍有許多未經(jīng)合法注冊(cè)的國(guó)際NGO在具體事業(yè)上與中國(guó)各級(jí)地方政府建立了合作關(guān)系，對(duì)后者合作誠(chéng)意與效率的滿意率也高達(dá)65.1%。
法律體系及監(jiān)管滯后
中國(guó)2004年3月8日公布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定了涉外基金會(huì)的登記管理事宜，另有部分部委文件設(shè)立了在華國(guó)際NGO需遵從的禁止性規(guī)定。而對(duì)如何有效管理、促進(jìn)在華國(guó)際NGO發(fā)展，保護(hù)這些組織及其員工合法權(quán)益，均無(wú)明文具體規(guī)定。而既有規(guī)定操作也顯生硬，目前在華國(guó)際NGO保守估計(jì)已超1萬(wàn)家，但取得合法注冊(cè)資質(zhì)的僅有16家境外基金會(huì)代表處及7家涉外非公募基金會(huì)。
對(duì)在華國(guó)際NGO的實(shí)際監(jiān)管，也陷入部門、層級(jí)條塊分割。如前述，民政部單單批準(zhǔn)了23家在華國(guó)際NGO，但國(guó)家外國(guó)專家局管轄、掛靠一些部委和官方NGO的在華國(guó)際NGO卻可以在“不登記”非法狀態(tài)下“合法”行動(dòng)。無(wú)分合法或非法NGO，在華開(kāi)展慈善活動(dòng)也都不在公安部門監(jiān)管范圍之內(nèi)，后者只能管住外國(guó)人出入境。簡(jiǎn)言之，針對(duì)在華國(guó)際NGO的監(jiān)管存在諸多缺位和越位現(xiàn)象。
在華國(guó)際NGO的合法性
《境外在華NGO：與開(kāi)放的中國(guó)同行》一書將在華國(guó)際NGO的合法性，界定為政治合法性、行政合法性、法律合法性、社會(huì)合法性。書中通過(guò)國(guó)際宣明會(huì)與云南省永勝縣的救災(zāi)、災(zāi)后重建、助孤以及扶貧合作等案例分析指出，在華國(guó)際NGO與中國(guó)地方政府存在“基于互惠的交換”合作關(guān)系——外資（海外資金）的注入直接推動(dòng)了受助地社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，改善了地方公共產(chǎn)品供給，讓地方政府獲得了政績(jī)；而在華國(guó)際NGO則由此取得了地方政府、中國(guó)官辦慈善組織、民眾的承認(rèn)，即半公開(kāi)的政治合法性、法律合法性和行政合法性，以及明確的社會(huì)合法性。
但是，由于法律體系及監(jiān)管滯后，一些在華國(guó)際NGO即便在中西部農(nóng)村等地取得了可觀的扶助成績(jī)，獲得了社會(huì)合法性，也會(huì)因?yàn)榍笆瞿：�、半公開(kāi)的法律合法性和行政合法性，而使得其活動(dòng)范圍及與政府的合作延續(xù)存在變數(shù)�！毒惩庠谌ANGO：與開(kāi)放的中國(guó)同行》書中談到，這種變數(shù)常常因人而異、因政策變化而異、因地域而異、因互惠內(nèi)容而異，影響了在華國(guó)際NGO與政府合作的相互滿意度。
同樣，國(guó)際美慈組織汶川災(zāi)后社區(qū)減防災(zāi)及心理干預(yù)項(xiàng)目的實(shí)踐也表明，由于法律合法性缺失，造成在華國(guó)際NGO為完成公益任務(wù)而不得不采取“違法”手段，如違反中國(guó)的外匯管理與基金會(huì)管理規(guī)定從國(guó)外直接帶入大量善款。
政府監(jiān)管的困惑
書中第五章以我國(guó)四川、云南省地方政府對(duì)在華國(guó)際NGO運(yùn)作的監(jiān)管回應(yīng)為例，談到了相關(guān)地方政府在促進(jìn)在華國(guó)際NGO發(fā)揮作用與有效監(jiān)管之間做出平衡的困惑。首先，國(guó)家監(jiān)管部門間的條塊分割延續(xù)到地方，讓地方各部門對(duì)國(guó)際NGO運(yùn)作采取競(jìng)相推諉與攬功（利益分割）的態(tài)度，即不首先表態(tài)、不首先提供協(xié)助、出現(xiàn)利益和政績(jī)時(shí)爭(zhēng)相爭(zhēng)奪、出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)相互推卸責(zé)任。其次，地區(qū)之間分隔十分明顯，國(guó)際NGO跨地區(qū)項(xiàng)目運(yùn)作十分困難。第三，國(guó)家外事規(guī)定及NGO監(jiān)管規(guī)定模糊混亂，讓地方官員無(wú)所適從，明哲保身的官員常常選擇回避或嚴(yán)加監(jiān)管；還有些銳意改革、思想開(kāi)明的官員采取積極合作態(tài)度，卻在操作中收到利益分割部門的掣肘。
政策建議
《境外在華NGO：與開(kāi)放的中國(guó)同行》建議在華國(guó)際NGO要盡可能遵守中國(guó)的法律法規(guī)，應(yīng)設(shè)法回避可能招致中國(guó)監(jiān)管部門擔(dān)憂不滿的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，并加強(qiáng)政府溝通，爭(zhēng)取理解與支持。
這本書提出了切實(shí)加強(qiáng)政府對(duì)在華國(guó)際NGO監(jiān)管的政策建議：第一，設(shè)立國(guó)家和省兩級(jí)分級(jí)管理模式，以委員會(huì)形式納入多個(gè)部委（部門），分別處理政策疑難解釋和具體操作，盡早結(jié)束在華國(guó)際NGO多頭管理的局面。第二，效仿越南，采取工作許可證、項(xiàng)目辦公室許可證、代表處三種登記備案模式。第三，要求在華國(guó)際NGO按照勞動(dòng)合同法、社會(huì)保險(xiǎn)法等法律法規(guī)，與其在華招募的員工建立規(guī)范的用工合同關(guān)系。第四，讓在華國(guó)際NGO享受關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅減免優(yōu)惠。第五，建立政府主管部門與在華國(guó)際NGO定期交流制度，并委托第三方定期評(píng)估其運(yùn)作成效。