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 《公權(quán)市場(chǎng)》
徐宗威
機(jī)械工業(yè)出版社
不管是正在進(jìn)行的公立醫(yī)院改革，還是去年鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的水價(jià)聽(tīng)證，在這些涉及公共利益的問(wèn)題上，“政府”與“市場(chǎng)”似乎總是相互博弈，糾纏不清。不好的結(jié)果是，或者政府失責(zé)，或者市場(chǎng)失靈，最終導(dǎo)致公眾利益受損。
由住建部特許經(jīng)營(yíng)專家徐宗威撰寫的《公權(quán)市場(chǎng)》這本書(shū)，單從書(shū)名來(lái)看，便可知其探討的不是普通的市場(chǎng)問(wèn)題。這個(gè)市場(chǎng)的特殊性在于，它提供的是公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品，比如公交、供水、供暖等。這類產(chǎn)品具有較強(qiáng)的外部性，不能完全交由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決供應(yīng)。而過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)又告訴我們，政府不但不是萬(wàn)能的，很多時(shí)候還是“低能”的，完全由政府提供公共產(chǎn)品往往效率低、效益差、服務(wù)次。
公權(quán)市場(chǎng)的這種矛盾應(yīng)該如何解決呢？書(shū)中重點(diǎn)探討了市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)體制，這正是對(duì)公權(quán)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)層面的改革。用作者的話說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)體制包括了三層意思，第一是“政府的事情”，第二是“通過(guò)合同約定”，第三是“交給企業(yè)去辦”。也可以說(shuō)是政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。
“政府的事情”，這是前提。在公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革過(guò)程中，一些政府部門一改就放，成了“甩手掌柜”。所以書(shū)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，市政公用事業(yè)的改革，不是政府推卸職責(zé)的改革，其首要原則是政府履行公共職能，保護(hù)公共利益。在公用事業(yè)上，公眾委托政府來(lái)行使“公權(quán)”，政府必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)。
政府的事情通過(guò)合同約定委托企業(yè)去辦，事情委托出去了，政府的職責(zé)并不能也委托出去。作者認(rèn)為政府要加強(qiáng)監(jiān)管，包括程序監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、資產(chǎn)監(jiān)管、合同監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等。其中，公眾比較關(guān)注的是價(jià)格監(jiān)管，水價(jià)上調(diào)便是很典型的案例。
去年，多個(gè)城市的水價(jià)聽(tīng)證會(huì)都變成了“聽(tīng)漲會(huì)”，由此招致公眾的普遍不滿，甚至在聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生扔礦泉水瓶的事件。有些國(guó)外水務(wù)企業(yè)，當(dāng)初以高溢價(jià)收購(gòu)了國(guó)內(nèi)城市水務(wù)的股份，如今則通過(guò)提高水價(jià)將這一部分的支出逐步往消費(fèi)者頭上轉(zhuǎn)移。這些問(wèn)題涉及對(duì)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的監(jiān)管，對(duì)成本的監(jiān)管和核算，以及聽(tīng)證會(huì)的程序正義等，都是屬于政府的職責(zé)范圍之內(nèi)。由于我國(guó)公用事業(yè)正處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的時(shí)期，因此更需要政府當(dāng)好公眾的管家，保證價(jià)格調(diào)整的公正、公開(kāi)，避免讓公眾“被不明真相”。
“政府”和“市場(chǎng)”之間怎樣通過(guò)合同約定平衡利益呢？該書(shū)中提出了一個(gè)很形象的“窗簾理論”：窗(政府)和簾(企業(yè))都可以用來(lái)遮擋外界的風(fēng)雨，如果簾子完全落下來(lái)，相當(dāng)于全部風(fēng)險(xiǎn)特許經(jīng)營(yíng)模式，承租企業(yè)對(duì)政府委托的公用事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理，企業(yè)承擔(dān)全部經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。以此類推，如果簾子完全拉起來(lái)，則是政府直接承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的模式，如果簾子落在中間的某一位置，則是政府和企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的模式。從理論上講，簾子在窗的位置有無(wú)限多的點(diǎn)位，這也解釋了為什么特許經(jīng)營(yíng)沒(méi)有固定模式，政府和企業(yè)雙方的合作可以是靈活多變的。
不管是哪種特許經(jīng)營(yíng)模式，公權(quán)市場(chǎng)中政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，雙方各司其職，各盡其能，而最終的目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是公眾的滿意。但我們看到在公權(quán)市場(chǎng)，一些政府部門缺位、瀆職甚至尋租的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，一些企業(yè)在運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、社會(huì)責(zé)任等方面差強(qiáng)人意，公眾無(wú)法享受到好的公共產(chǎn)品和服務(wù)�？梢哉f(shuō)，一個(gè)看似簡(jiǎn)單的“公”字，正是《公權(quán)市場(chǎng)》這本書(shū)所闡發(fā)的微言大義。 |