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城投債的急劇膨脹再一次成為熱議的焦點(diǎn)。
上周末，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)人士提醒，警惕城投債發(fā)行規(guī)模的空前擴(kuò)大和地方政府負(fù)債超5萬(wàn)億元等因素可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。
22日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的三季度主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)顯示，國(guó)民經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升勢(shì)頭逐步增強(qiáng)。專家預(yù)測(cè)，規(guī)范城投債的時(shí)機(jī)即將來(lái)臨，當(dāng)下，無(wú)論是地方政府還是投資方都應(yīng)著手進(jìn)行財(cái)務(wù)公開等方面的調(diào)整。鑒于城投債一般會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生中長(zhǎng)期影響，還應(yīng)對(duì)那些引起廣泛關(guān)注的特定項(xiàng)目進(jìn)行中長(zhǎng)期預(yù)算框架試點(diǎn)。
規(guī)范的時(shí)機(jī)即將來(lái)臨
在地方政府巨大融資需求下，除了中央政府代發(fā)的地方債，城投債是另一種解決當(dāng)前地方政府項(xiàng)目資金缺口的重要手段。數(shù)據(jù)顯示，今年1至8月份，全國(guó)發(fā)行的城投債共計(jì)64只，融資845.5億元，是2005年至2008年四年間發(fā)行總量的一半以上。
不可否認(rèn)，城投債作為活躍地方融資的一個(gè)平臺(tái)，在很大程度緩解了政府財(cái)力不足、建設(shè)資金短缺的發(fā)展“瓶頸”問(wèn)題，在推動(dòng)各地城市化建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。
今年3月，國(guó)家發(fā)改委主任張平在談到4萬(wàn)億投資中地方政府如何解決近3萬(wàn)億的配套資金時(shí)曾公開表示，對(duì)于暫時(shí)缺少配套資金的項(xiàng)目要利用地方的融資平臺(tái)，擴(kuò)大地方企業(yè)債券的發(fā)行。
不過(guò)，如一枚硬幣的兩面，數(shù)量猛增的城投債從一開始就引發(fā)人們對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂�！俺峭秱且粋�(gè)風(fēng)險(xiǎn)聚集點(diǎn)，城投債規(guī)模的迅速擴(kuò)大必須引起足夠的重視�！必�(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，地方政府的償付能力讓人擔(dān)憂，地方政府可能會(huì)因政府信用被濫用而面臨信用危機(jī)，最重要的是地方債務(wù)過(guò)重可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)力配置的風(fēng)險(xiǎn)，影響地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
對(duì)此，今年上半年，業(yè)界即有傳聞?wù)f發(fā)改委正醞釀規(guī)范城投債發(fā)行的新規(guī)，擬對(duì)城投債發(fā)行主體等劃定門檻。雖然最近的消息稱，這項(xiàng)新規(guī)已遭遇流產(chǎn)，但趙全厚認(rèn)為，規(guī)范城投債是一種不可避免的大趨勢(shì)，只是時(shí)機(jī)的選擇問(wèn)題。
22日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了三季度主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，三季度GDP增長(zhǎng)8.9%。固定資產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)，前三季度，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資155057億元，同比增長(zhǎng)33.4%，基礎(chǔ)設(shè)施投資(不包括電力)增長(zhǎng)52.6%。
“這組數(shù)據(jù)提醒，在當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升勢(shì)頭逐步增強(qiáng)、總體形勢(shì)積極向好的情況下，開始著手進(jìn)行預(yù)防政府債務(wù)危機(jī)的相應(yīng)調(diào)整已經(jīng)很有必要。無(wú)論是地方政府還是投資方都應(yīng)該審視和調(diào)整操作模式，迎接將來(lái)必然來(lái)臨的管控�！�
趙全厚推測(cè)說(shuō)，今年年底相關(guān)部門可能會(huì)有更加明確的“說(shuō)法”。
公開財(cái)務(wù)是當(dāng)務(wù)之急
對(duì)待城投債，堵不如疏已成共識(shí)。上述發(fā)改委人士也表示，不會(huì)“一刀切”，而是將通過(guò)完善相應(yīng)體制維持城投債發(fā)展。
然而，在“完善”的路徑上，面臨的首要問(wèn)題便是如何掌握最基礎(chǔ)的債務(wù)信息。“地方政府可能根本不知道欠了多少債，這是最大的問(wèn)題，也是最令人觸目驚心的問(wèn)題�！敝袊�(guó)社科院財(cái)貿(mào)所研究員楊志勇說(shuō)。
一方面，地方政府要在清楚地了解負(fù)債規(guī)模和償債能力的基礎(chǔ)上盡快清理已有的欠債，明晰發(fā)債權(quán)限、可持續(xù)財(cái)稅收入等情況，對(duì)應(yīng)債能力做出相對(duì)科學(xué)的判斷�！澳壳�，沒(méi)有哪個(gè)地方政府愿意公布真實(shí)的負(fù)債情況�！睏钪居抡J(rèn)為，設(shè)計(jì)相應(yīng)的政府信息公開機(jī)制，“讓地方政府說(shuō)真話”就顯得迫在眉睫。
另一方面，城投公司的財(cái)務(wù)狀況更應(yīng)向公眾公開。
一位業(yè)內(nèi)人士透露，美化資產(chǎn)負(fù)債表幾乎是很稀松平常的事情，“這就是一個(gè)數(shù)字游戲，資產(chǎn)和負(fù)債都是可以隨意調(diào)動(dòng)的”。為求證這一說(shuō)法，記者也曾多次致電湖北等地的城投公司財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，均未得到任何回復(fù)。
今年5月，正處于發(fā)行期的“09岳城建債”就曾遭遇財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)造假質(zhì)疑，并在業(yè)內(nèi)引發(fā)了不小的震動(dòng)。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政系系主任王金秀指出，城投債作為一種以公司債形式發(fā)行的準(zhǔn)市政債，并未納入預(yù)算管理，脫離了監(jiān)控部門的視野，社會(huì)公眾對(duì)其更是很難了解。因此，“完善相應(yīng)資金管理規(guī)定，盡可能讓城投公司的財(cái)務(wù)狀況得以客觀反映，讓投資者了解政府財(cái)政與城投公司之間的真實(shí)關(guān)聯(lián)性，是防范風(fēng)險(xiǎn)的最基礎(chǔ)步驟。”
不過(guò)，在楊志勇看來(lái)，僅僅是“摸清問(wèn)題”就很難�！耙欢ǔ潭壬希@是一個(gè)涉及多個(gè)利益方的綜合性問(wèn)題，不能一蹴而就。”
僅就當(dāng)下而言，有關(guān)部門亟待制定一套行之有效的責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)格債項(xiàng)審批，主張“誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，對(duì)決策者的失誤行為進(jìn)行追懲，杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，實(shí)現(xiàn)從源頭上把關(guān)。
中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制或可行
由于我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，除國(guó)務(wù)院特別批準(zhǔn)外，地方政府不得舉債。有觀點(diǎn)認(rèn)為，與其任由地方政府采取多種方式變相舉債，還不如修改《預(yù)算法》，在法律上賦予地方政府發(fā)債權(quán)，繼而推出市場(chǎng)化的地方政府債券。
對(duì)此，王金秀指出，《預(yù)算法》的修改需要以各項(xiàng)基本制度條件成熟為前提，絕非一日之功。在現(xiàn)階段，就預(yù)算層面而言，可以考慮建立中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制以規(guī)范預(yù)算行為。
“一般而言，城投債會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生中長(zhǎng)期影響，對(duì)那些引起廣泛關(guān)注的特定項(xiàng)目，進(jìn)行中長(zhǎng)期預(yù)算框架試點(diǎn)應(yīng)該是可行的�！�
近年，許多發(fā)達(dá)國(guó)家開始實(shí)行中期預(yù)算以彌補(bǔ)年度預(yù)算的不足，中國(guó)也已開始這方面的嘗試，據(jù)介紹，今年年初，我國(guó)部分地方就已經(jīng)開始了中長(zhǎng)期預(yù)算框架試點(diǎn)。
“這樣的預(yù)算是一個(gè)為期三至五年甚至更長(zhǎng)的支出框架，它為政府和政府各部門提供每個(gè)未來(lái)財(cái)政年度中支出預(yù)算務(wù)必遵守的財(cái)政約束，有助于公眾和各相關(guān)方對(duì)政府財(cái)政承諾的可信度做出相對(duì)準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)�！蓖踅鹦憬忉屨f(shuō)。她同時(shí)建議，“這樣一個(gè)中長(zhǎng)期預(yù)算在時(shí)間范圍的劃定上可以考慮與項(xiàng)目周期相吻合�！�
此外，還應(yīng)強(qiáng)化地方各級(jí)人大對(duì)政府融資的審查與監(jiān)督，在城投債具體發(fā)行過(guò)程中的評(píng)級(jí)環(huán)節(jié)等也應(yīng)盡快完善相關(guān)政策細(xì)則，以推動(dòng)地方政府提高財(cái)政透明度，為融資打造一個(gè)良好的環(huán)境。 |