長期以來，一些地方依賴“土地財政”推動經(jīng)濟發(fā)展。近些年來，由于房地產(chǎn)市場調(diào)整、城鎮(zhèn)化步伐放緩等原因，土地出讓收入下降，“土地財政”也陷入困境，亟待轉(zhuǎn)型。促進“土地財政”轉(zhuǎn)型，需從完善土地產(chǎn)權(quán)制度，科學(xué)劃分事權(quán)財權(quán)，理順政府間財政關(guān)系，增加地方自主財力，拓展地方稅源，規(guī)范土地融資機制等方面著力。
“土地財政”的發(fā)展歷程與特點
“土地財政”模式的興起可以追溯到1994年分稅制改革，以“收入權(quán)力逐步集權(quán)、支出責(zé)任維持下放”為特征的分稅制改革重塑了央地政府間財權(quán)和事權(quán)的分配格局，雖然有效解決了“兩個比重”下降的問題，但也加大了地方財政收支平衡壓力。
分稅制改革后，受制于可自由支配財力的減少，地方政府謀求財力來源的意愿增強，土地以其要素稀缺性、換取收入的直接性等特性，很快成為地方政府在預(yù)算軟約束背景下快速謀取收入的重要途徑。同期推進的城鎮(zhèn)土地使用制度改革一方面從立法層面給予了地方政府租售土地的權(quán)力，另一方面形成了有償、有期限的土地流轉(zhuǎn)制度，為地方政府的“土地財政”模式打下了制度基礎(chǔ)。隨著房地產(chǎn)市場化改革與住房分配貨幣化，全社會改善居住條件的訴求推高了土地的估值，帶來房地產(chǎn)相關(guān)稅收、土地出讓收入持續(xù)增長。
“土地財政”發(fā)展過程中表現(xiàn)出以下特點：首先，收入組成具有多樣性。主要包括地租性“土地財政”收入、與土地相關(guān)的稅收收入以及依托政府信用，以土地為抵押取得的融資收入。其次，“土地財政”模式下的地方政府對不同類型土地的出讓具有策略性。一方面，政府以低價出讓工業(yè)用地的方式來降低企業(yè)的用地成本，吸引企業(yè)投資；另一方面，政府通過高價出讓商住用地獲取土地出讓金收入，帶動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市化發(fā)展。第三，以土地抵押融資為基礎(chǔ)的“土地金融”模式逐漸興起。為了彌補城市建設(shè)資金的不足，地方政府著力于搭建各類投融資平臺籌集信貸資金。
根據(jù)“土地財政”覆蓋范圍的大小，“土地財政”收入可分為小、中、大三個口徑。以小、中口徑“土地財政”收入/（地方一般公共預(yù)算本級收入+地方政府性基金本級收入）為測算方法，小口徑“土地財政”收入占地方財政收入的比重在2011年為35.76%，于2020年達到最大值44.3%后下降，2023年比重為30.90%。中口徑“土地財政”收入占地方財政收入的比重在2011年為44.83%，2015年降至37.95%后，2016年至2020年呈上升趨勢，在2020年達到最大值54.66%后比重下降，2023年為41.00%。由此可見，地方財政收入對“土地財政”收入的依賴程度在震蕩中基本保持穩(wěn)定。
“土地財政”的歷史作用和現(xiàn)實挑戰(zhàn)
“土地財政”作為驅(qū)動經(jīng)濟高速增長的重要因素，為推動地方經(jīng)濟增長發(fā)揮了重要作用。
第一，土地出讓收入與土地融資是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要資金來源。2011年至2023年，我國地方國有土地使用權(quán)出讓金收入年均增長5.11%，對地方事權(quán)支出的平均支撐力為21.57%。地方政府在一級土地市場上，通過土地出讓獲得相應(yīng)收入，以此提供工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展資金，并吸引眾多勞動力向城市聚集。同時，在土地二級市場上，地方政府通過土地抵押貸款，獲得數(shù)倍于直接土地交易收益的收入，對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化起到了“杠桿化”的推動作用。
第二，土地稅收是地方政府一般預(yù)算的重要組成部分。1994年分稅制改革后，地方一般公共預(yù)算收入的自給率不斷下降。作為“土地財政”收入的一部分，土地稅收在2011年至2023年間增長了125.29%，其占地方本級收入的比重始終保持在15%到20%之間，與所得稅對地方本級收入的貢獻相當(dāng)。
第三，土地出讓收入發(fā)揮公共財政的部分作用?！巴恋刎斦蹦Ｊ较?，地方一般公共預(yù)算主要用于政府正常運轉(zhuǎn)，而城市建設(shè)等基礎(chǔ)性投入主要來自“土地財政”。以2014年土地出讓金安排的支出為例，不考慮土地出讓金在前期直接與土地開發(fā)相關(guān)的道路、供水、供電、通訊、土地平整等支出上的巨大投入，城市建設(shè)支出與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出合計占支出總額的11.71%，“土地財政”收入較好地彌補了公共財政收入不足所造成的公共財政職能缺失的問題。
“土地財政”在促進地方經(jīng)濟增長的同時，也引發(fā)了土地資源浪費與土地資源配置扭曲、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與產(chǎn)業(yè)空心化、地方政府債務(wù)、財政支出偏好異化等一系列問題與矛盾，尤其是當(dāng)前經(jīng)濟社會環(huán)境的變化使“土地財政”陷入難以持續(xù)的境地。
第一，近年來受老齡化等因素影響，我國住房總需求下降，對土地出讓收入構(gòu)成了直接沖擊。第二，目前我國城鎮(zhèn)化率已達65%，在未來城鎮(zhèn)化步伐放緩的前提下，由于城鎮(zhèn)化擴張導(dǎo)致的土地需求趨于下降。第三，當(dāng)前在高質(zhì)量發(fā)展的背景下，經(jīng)濟增長對土地的需求逐漸降低，傳統(tǒng)的通過出讓土地推動經(jīng)濟增長的“以地謀發(fā)展”模式也已不再符合當(dāng)前經(jīng)濟形勢發(fā)展變化。第四，地方政府長期采取的“注入土地-土地抵押-城市建設(shè)-土地升值-土地出讓-還債”的模式也面臨巨大挑戰(zhàn)?；诖?，需要逐步降低地方政府對“土地財政”的依賴程度，并謀求“土地財政”加快轉(zhuǎn)型，探索一條可持續(xù)的公共資源生財?shù)缆贰?/p>
深化改革推進“土地財政”轉(zhuǎn)型的政策建議
為促進“土地財政”在新發(fā)展階段的有效轉(zhuǎn)型，應(yīng)進一步深化改革，為此提出以下政策建議：
第一，完善公有制下的土地產(chǎn)權(quán)制度與土地管理制度。一是構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的征地補償機制，完善征地補償制度，切實保障農(nóng)民權(quán)益；二是推進農(nóng)村承包地與農(nóng)村宅基地的有償退出機制，制定合理的承包地與宅基地價值評估機制和退出補償標(biāo)準(zhǔn)，助力農(nóng)民向城市自由流動并獲得合理的土地收益；三是推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。
第二，合理劃分政府間的財權(quán)與事權(quán)。一方面，適當(dāng)加強中央事權(quán)。明晰中央與地方事權(quán)責(zé)任邊界，避免委托地方代行中央事權(quán)，同時，推進行政機構(gòu)垂直化管理。另一方面，合理劃分政府間財權(quán)。在央地政府間合理劃分稅種，如將消費稅逐步劃定為地方稅。同時要適當(dāng)下放財權(quán)，如下沉部分非稅收入管理權(quán)限至地方，在提高地方財力的同時也有利于調(diào)動地方規(guī)范非稅收入管理的積極性，還要進一步考慮如何完善增值稅和企業(yè)所得稅分享規(guī)則。
第三，完善政府間轉(zhuǎn)移支付體系。一是要推進轉(zhuǎn)移支付運行模式向法治化轉(zhuǎn)變，做到政府間轉(zhuǎn)移支付活動的“有法可依、有法必依”；二是要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金分配結(jié)構(gòu)，逐步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比重，降低欠發(fā)達地區(qū)地方政府的專項資金配套要求；三是要建立以績效評價和結(jié)果導(dǎo)向為核心的激勵約束機制，制定科學(xué)考核指標(biāo)，加大績效評價結(jié)果運用力度，確保將轉(zhuǎn)移支付資金用在刀刃上。
第四，規(guī)范土地出讓金收支管理機制。一是完善土地收入共享機制，土地出讓增值收益應(yīng)依據(jù)城市發(fā)展水平與經(jīng)濟政策的調(diào)控需求在中央、省和市（縣）三級政府間共享分配；二是完善土地出讓收支預(yù)算制度，要根據(jù)年度征地規(guī)劃、規(guī)定的資金用途等標(biāo)準(zhǔn)制定土地出讓支出預(yù)算，提升土地出讓資金使用的效率和透明度；三是完善土地專項基金使用制度，明確規(guī)定投資型土地收益基金的計提比例、用途等核心制度，逐步形成健全的資金使用監(jiān)督檢查機制和風(fēng)險控制機制。
第五，規(guī)范土地融資管理。一是要嚴(yán)格管控土地抵押規(guī)模，嚴(yán)控地方政府以土地資產(chǎn)為擔(dān)保的融資行為，不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司；二是要加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型，推動城投平臺轉(zhuǎn)型為普通經(jīng)營性國企，逐步從融資導(dǎo)向的政府平臺轉(zhuǎn)型為價值導(dǎo)向的經(jīng)營企業(yè)，體現(xiàn)“市場化、規(guī)范化和科學(xué)化”的轉(zhuǎn)型取向；三是加強與金融監(jiān)管機構(gòu)的合作，實現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的對接共享，構(gòu)建土地、銀行和證券聯(lián)手防范金融風(fēng)險的新機制。
第六，完善地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理，護航新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。一是鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施供給主體多元化，激勵民營企業(yè)以獨資、控股等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目；二是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制，多渠道拓展資金來源，對于符合條件的城建項目，可通過申請財政專項資金、政府產(chǎn)業(yè)投資基金、政策性銀行低息貸款等方式籌措建設(shè)資金；三是對基礎(chǔ)設(shè)施投資進行績效考核，廣泛開展投融資項目全流程績效評估，做到“前期有論證、事中有跟進、事后有評估”。
第七，大力發(fā)展地方經(jīng)濟，促進稅收“開源”增收。一是通過積極財政政策促進戰(zhàn)略性創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展，要進一步健全和完善支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的財稅政策體系，也要通過財政出資設(shè)立投資基金，帶動國有資本、社會資本和地方財政共同投入；二是持續(xù)優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，大力促進民營經(jīng)濟發(fā)展，要全面落實公平競爭政策制度，加快廢除含有地方保護、市場分割、指定交易、主體歧視等妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策；三是擴大高水平對外開放，更大力度吸引和利用外資，要持續(xù)加大對外資的政策支持力度，為外商投資企業(yè)在地方投資創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境，使外資企業(yè)產(chǎn)生良好發(fā)展預(yù)期，形成穩(wěn)外資、促就業(yè)、增稅源的正向循環(huán)。
（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）
