NAES每周財經(jīng)觀察
近期，財政部陸續(xù)發(fā)布了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》，標志著地方政府債務管理開始走向規(guī)范化的道路。
回顧此前中央政府對地方債務問題的處理思路，大致經(jīng)歷了控制與化解兩個階段。
2009年，國務院同意地方政府在批準的額度內(nèi)發(fā)行債券，但由財政部代理發(fā)行和代辦還本付息；2011年，國務院批準上海、浙江、廣東、深圳試點在批準的額度內(nèi)自行發(fā)行債券，但由財政部代辦還本付息；2014年，國務院批準上海、浙江、廣東、北京等10省市可以試點地方政府債券自發(fā)自償，而不再由財政部代償。這些規(guī)定可以認為是中央政府對地方債在規(guī)模上的控制，其目的則是風險控制和降低地方政府發(fā)債成本，畢竟財政部的介入意味著債券信用升級為國家信用。
對地方債的化解始于2014年10月國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，其核心要點在于對債務屬性的明確，也就是對地方政府和作為融資平臺的企業(yè)在償債責任上的明確；與此相配合，財政部很快又發(fā)布了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》。今年3月13日，財政部啟動存量債務置換計劃，向地方政府提供1萬億置換債券額度，用于置換經(jīng)審計確定、截至2013年6月30日地方政府負有償還責任的存量債務中2015年到期需要償還的部分。
隨著債務置換計劃的實施，地方債到期未能償付的風險基本消弭，剛性兌付再一次得到確保。但地方債管理要真正走向規(guī)范化，還有許多技術問題有待解決，其中最為突出的就是地方政府的信用評級問題。信用評級是債券定價的基礎，直接關乎發(fā)行方的融資成本。比如，在財政部代發(fā)代償?shù)哪Ｊ较�，地方債發(fā)行利率與國債利率大致相當，這對地方政府而言就是一種很大的減負。但由于信用評級不明確，東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達地區(qū)的政府信用評級一樣，地方政府信用和國家信用評級一樣，甚至還出現(xiàn)地方債利率低于國債利率的情形，這在理論上顯然是不通的，也完全不能反映“市場在資源配置中起決定性作用”的要求。
正是鑒于信用評級的關鍵作用，新發(fā)布的兩個“暫行辦法”都明確要求：“各地按照有關規(guī)定開展一般（專項）債券信用評級，擇優(yōu)選擇信用評級機構，與信用評級機構簽署信用評級協(xié)議，明確雙方權利和義務”；“信用評級機構按照獨立、客觀、公正的原則開展信用評級工作，遵守信用評級規(guī)定與業(yè)務規(guī)范，及時發(fā)布信用評級報告”。這兩條規(guī)定雖然語意清晰，但要真正實現(xiàn)卻非易事，其困難既來自地方政府的公信力和信息透明度，也來自信用評級機構的角色定位與理論準備。
于地方政府而言，其是否具有足夠的公信力仍然存疑，畢竟人們在日常行政事務中已經(jīng)領略了不少地方政府言而無信的行為；還有，目前地方政府一屆任期為5年，從許多官員的公開履歷來看往往不到一個任期就出現(xiàn)調(diào)動，而債券期限則有1年、3年、5年、7年和10年，“后任不認前任賬”的問題能否在新的行政框架下得到有效解決，也還需要觀察。事實上，這也是當前中央政府積極推行的公私合營（PPP）面臨的一大困擾。此外，對地方政府進行信用評級，需要大量基礎數(shù)據(jù)和公開信息，目前地方政府在財政預算、預算外收支、資產(chǎn)負債等方面的信息，或者不透明，或者不全面，要真正實現(xiàn)客觀評價還有相當大的難度。
于信用評級機構而言，對地方政府開展獨立、公正評價更是不易。由于信息敏感性問題，對地方政府的信用評級不太可能交給國外評級機構，當然也不應該交給那些甚至能夠操縱國際金融市場的國際知名評級機構。但是，怎么保證國內(nèi)信用評級機構不受地方政府影響和干預？特別是，信用評級機構還是地方政府“擇優(yōu)選擇”的結(jié)果。2011年，美國國家主權信用評級被標準普爾公司從頂級的AAA級下調(diào)至AA+級，這種事情在信用評級領域是否具有普遍性？別說對地方政府這類特殊的評價主體，即便是對沒有行政權力的企業(yè)的評級，對國內(nèi)評級機構的懷疑之聲也是時有聽聞。此外，在社會主義市場經(jīng)濟體制框架下，對地方政府信用評級的理論基礎是什么，可能也還需要創(chuàng)新。
對于上述難題，如果不能夠合理解決，對金融市場反而會產(chǎn)生擠出效應。試想，在地方融資平臺時期，雖然地方債利率遠高于國債利率，地方政府仍然不懼高價，從而占用大量金融資源，也在一定程度上推高了市場化主體的融資成本。在一帶一路、長江經(jīng)濟帶和京津冀協(xié)同發(fā)展的新戰(zhàn)略指引下，在地方債被規(guī)范化和融資成本進一步降低之后，怎么合理規(guī)范地方政府的投資行為并在嚴格意義上體現(xiàn)“市場化”精神？顯然，國內(nèi)信用評級機構被寄予更高的希望。有人建議，“由財政部委托評級機構進行評級，避免利益上的牽扯”，但怎么保證受委托的評級機構不被公關呢？或許，聲譽和監(jiān)督才是最重要的，當國內(nèi)信用評級機構懂得愛惜羽毛，當各類新聞媒體能夠公開監(jiān)督，信用評級結(jié)果的可信度就能得到保證。是不是可以認為，信用評級機構的春天來了。
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