編者按：新型城鎮(zhèn)化決不是一紙戶口的事，從政策著力點(diǎn)看，首要任務(wù)是圍繞提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平。農(nóng)民進(jìn)城落戶不是一個簡單的戶籍問題，農(nóng)民進(jìn)城不應(yīng)僅僅關(guān)注他們身份的轉(zhuǎn)變，更重要的是關(guān)注他們進(jìn)城落戶后，是否能夠享有平等的公共服務(wù)。
城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，將為數(shù)億農(nóng)民工在城市創(chuàng)造更高水平新生活
推進(jìn)戶籍制度改革是解決“三農(nóng)”問題的重大舉措。目前我國農(nóng)業(yè)勞動力人均耕作土地面積不到10畝，人多地少的基本國情將長期存在，農(nóng)業(yè)普遍存在著規(guī)模小、效率低等問題。從根本上解決“三農(nóng)”問題就必須減少農(nóng)民，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。
農(nóng)民工不能在城市安居樂業(yè)，長期奔波于城鄉(xiāng)之間，他們把人生的黃金時間都用在了城里，人口紅利留在了發(fā)達(dá)地區(qū)和城鎮(zhèn)。從長遠(yuǎn)看，這會進(jìn)一步導(dǎo)致城鄉(xiāng)、區(qū)域差距的擴(kuò)大。推進(jìn)戶籍制度改革，可以從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和提高農(nóng)業(yè)效率，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、持續(xù)增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件，可以縮小城鄉(xiāng)差距，最終達(dá)到富裕農(nóng)民、繁榮農(nóng)村的目的。
推進(jìn)戶籍制度改革是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在城鄉(xiāng)分割二元體制下，農(nóng)民工仍然被視為城鎮(zhèn)的“過客”，不能享受與城市居民同等的待遇，沒有真正獲得市民身份。城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就是要使農(nóng)民變市民，改變工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程與農(nóng)民工市民化進(jìn)程脫節(jié)的局面。目前，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到53.73%，在7.3億城鎮(zhèn)人口中有2.69億是農(nóng)民工。解決“三農(nóng)”問題，需要從根本上解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)包括戶籍制度在內(nèi)的一系列重大制度改革，健全城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村勞動力還將繼續(xù)流向城鎮(zhèn)。推進(jìn)農(nóng)民工市民化，必須改變將進(jìn)城農(nóng)民工拒于城鎮(zhèn)社會之外的制度環(huán)境，走一條以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。
推進(jìn)戶籍制度改革是促進(jìn)社會和諧發(fā)展的有力保證。我國長期以來實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度，農(nóng)民工長期處在城鎮(zhèn)的邊緣，被當(dāng)作廉價勞動力。在城鎮(zhèn)農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的尊重和保護(hù)，使得農(nóng)民工對城鎮(zhèn)社會普遍懷有疏離感。另一方面，由于長期遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民特別是新生代農(nóng)民工對農(nóng)村的認(rèn)同感和歸屬感也會逐漸淡化。通過戶籍制度改革，將實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民工由排斥到容納，由管理為主向服務(wù)為主的轉(zhuǎn)型，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工真正意義上的“進(jìn)城”，共同分享現(xiàn)代化成果。
城鄉(xiāng)戶口界限取消，不意味著農(nóng)民消失，農(nóng)民將來更多是職業(yè)稱謂
新中國成立至今，我國戶籍制度經(jīng)歷了一個發(fā)展的過程，大致可以分為三個時間節(jié)點(diǎn)。第一個時點(diǎn)是1958年，從人民公社時期開始。1958年全國人大通過戶口登記條例，以條文形式限制農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，從鎮(zhèn)到城市也有限制，標(biāo)志著城鄉(xiāng)分割制度的建立。這主要是滿足當(dāng)時優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略和人民公社的農(nóng)業(yè)管理體制的需要，要建立與之相配套的人口管理制度。第二個時點(diǎn)是1984年。當(dāng)年的中央一號文件明確了關(guān)于允許務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶的政策。這是改革開放后我國城鄉(xiāng)戶籍制度首次發(fā)生重要變化，制度變遷主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展需要農(nóng)村勞動力，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。第三個時點(diǎn)是2014年。國務(wù)院關(guān)于戶籍制度改革《意見》頒布，標(biāo)志著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度邁出實(shí)質(zhì)性步伐。新型戶籍制度的建立，將為農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)提供更加公平的制度環(huán)境。
目前，多數(shù)大城市和特大城市，在戶籍管理上對落戶設(shè)定了一定的條件是必要的。進(jìn)入城市的人口增加，意味著城市公共資源的投入增加，這有一個城市承載能力的問題，為此，《意見》對轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)提出了分類指導(dǎo)、分步實(shí)施的總體部署。農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶定居，是一個漸進(jìn)和逐步完善的過程，需要因地制宜地加以引導(dǎo)。
一定意義上講，“農(nóng)民”更多是個職業(yè)身份，應(yīng)該是指經(jīng)營農(nóng)地和從事農(nóng)業(yè)的人。未來的戶籍登記沒有了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之分，但并不是沒有農(nóng)民與非農(nóng)民之分。城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的界限取消了，并不意味著農(nóng)民消失了，農(nóng)民的職業(yè)始終有其歷史和現(xiàn)實(shí)含義。無論到什么時候，我國都還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民，即使我國城鎮(zhèn)化率2030年達(dá)到66%左右，還有近5億人口居住在農(nóng)村。
推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，不是
“消滅”農(nóng)民，更不是遺忘農(nóng)民。公共服務(wù)的陽光要照到留在農(nóng)村的農(nóng)民群體，農(nóng)村教育文化及社會保障都要繼續(xù)加強(qiáng)完善。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，要充分考慮大中小城市和小城鎮(zhèn)之間及東、中、西部地區(qū)的不同實(shí)際，結(jié)合人口規(guī)模、綜合承載能力等不同情況，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，不斷擴(kuò)大就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面。
要關(guān)注戶口本上的身份轉(zhuǎn)換，更應(yīng)關(guān)注戶口本背后的真實(shí)，切實(shí)保障農(nóng)民“三權(quán)”
土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是《物權(quán)法》等多部法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必須依法保障好、維護(hù)好農(nóng)民的“三權(quán)”。
現(xiàn)階段不得以農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。當(dāng)前，進(jìn)城農(nóng)民落戶的實(shí)際行動滯后于農(nóng)民意愿，重要原因是擔(dān)心“三權(quán)”得不到充分保護(hù)，他們中的大多數(shù)不愿意放棄“三權(quán)”來換取城鎮(zhèn)戶口。據(jù)調(diào)查，80%以上愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留承包地，2/3的農(nóng)民工希望保留在農(nóng)村的宅基地和房產(chǎn)。所以，深化戶籍制度改革，要在法律和制度保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，充分尊重進(jìn)城農(nóng)民的自主選擇權(quán)。農(nóng)民進(jìn)城落戶后，由農(nóng)民自己來決定是否有償退出“三權(quán)”。要在尊重農(nóng)民意愿前提下開展這項(xiàng)改革的試點(diǎn)工作，就是要讓農(nóng)民進(jìn)退有路、選擇自由。
新型城鎮(zhèn)化決不是一紙戶口的事，從政策著力點(diǎn)看，首要任務(wù)是圍繞提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平。農(nóng)民進(jìn)城落戶不是一個簡單的戶籍問題，農(nóng)民進(jìn)城不應(yīng)僅僅關(guān)注他們身份的轉(zhuǎn)變，更重要的是關(guān)注他們進(jìn)城落戶后，是否能夠享有平等的公共服務(wù)。在這個進(jìn)程中，農(nóng)民自身需要一個逐步適應(yīng)的過程，城市政府應(yīng)履行向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民均等的基本公共服務(wù)的職責(zé)。
加快推進(jìn)農(nóng)民工的市民化，是一個復(fù)雜的歷史過程。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高和公共服務(wù)進(jìn)一步均等化，有關(guān)進(jìn)城農(nóng)民“三權(quán)”的制度安排和相關(guān)法律也需要進(jìn)一步研究完善。農(nóng)民愿不愿進(jìn)城，關(guān)鍵在于是否讓進(jìn)城落戶的農(nóng)民享有和當(dāng)?shù)鼐用裢葯?quán)利。
“戶改”功夫在“戶改”之外，這個功夫下好了，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就愿意落戶，“戶改”這件好事才能真正辦好辦實(shí)。所以，不應(yīng)該只關(guān)注每年轉(zhuǎn)了多少戶口，更應(yīng)該關(guān)注農(nóng)民工進(jìn)城后，合法的財(cái)產(chǎn)如何保障，與切身利益相關(guān)的公共服務(wù)如何完善。讓進(jìn)城的農(nóng)民真正感受到城里月亮和家鄉(xiāng)的一樣圓。
