金融機(jī)構(gòu)積極性高漲，全國(guó)19省相關(guān)地區(qū)正在試點(diǎn)
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新一輪農(nóng)村土地制度改革提速，改革所涉及的法律法規(guī)修訂成為當(dāng)前工作的一大重點(diǎn)。伴隨著越來(lái)越多的金融機(jī)構(gòu)積極試點(diǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，其面臨的現(xiàn)行法律法規(guī)抵觸問題日益突出。日前，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，現(xiàn)在央行有關(guān)部門正在研究制定方案，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作進(jìn)行整體部署。改革中所有涉及修法的內(nèi)容則將參考上海自貿(mào)區(qū)“先行先試”的做法，即在部分試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)過授權(quán)后方能開展，待成果經(jīng)過檢驗(yàn)后再考慮是否在全國(guó)內(nèi)修法。
據(jù)了解，十八屆三中全會(huì)后，中央迅速梳理分解了300多項(xiàng)改革任務(wù)，其中《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到，“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”工作由央行牽頭。今年以來(lái)，包括北京、四川、湖南等地陸續(xù)有金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，涉及機(jī)構(gòu)包括中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行及各地城商行等。與此同時(shí)，國(guó)有大行也開始瞄準(zhǔn)這項(xiàng)業(yè)務(wù)，工行、建行甚至國(guó)家開發(fā)銀行都在這一領(lǐng)域有開展試點(diǎn)的打算，日前農(nóng)行率先出臺(tái)了相關(guān)辦法，成為首家從總行層面推行該類貸款的大型商業(yè)銀行。
但是，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者此前走訪多地發(fā)現(xiàn)，目前開展該項(xiàng)業(yè)務(wù)的地區(qū)，都或多或少因?yàn)榉�、政策的現(xiàn)實(shí)阻礙而面臨重重困難。因?yàn)橐七M(jìn)這項(xiàng)工作，涉及的一系列法律法規(guī)都有待修改，包括《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等。目前，這些法律規(guī)定農(nóng)村土地的使用權(quán)不能出讓、出租或抵押和擔(dān)保，直接導(dǎo)致相關(guān)工作不能合法開展。據(jù)陳錫文透露，目前全國(guó)已有19省的相關(guān)地區(qū)正在開展試點(diǎn)，為了保證試點(diǎn)工作有序進(jìn)行，央行有關(guān)部門正在研究制定整體試點(diǎn)方案，因?yàn)楦母镞^程中涉法內(nèi)容較多，央行也正在和立法機(jī)關(guān)積極溝通，修法工作正在緊鑼密鼓的研究之中。
截至目前，改革所涉及的法律問題一般來(lái)說(shuō)都是采取“立”“改”“廢”三種處理手段，而在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的問題上則更麻煩一些。陳錫文表示，《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等明確規(guī)定農(nóng)村集體土地的使用權(quán)不得用于抵押擔(dān)保，最初央行希望能通過有關(guān)部門出臺(tái)司法解釋的方式讓這項(xiàng)改革合法化，但是司法部門卻認(rèn)為，司法解釋解釋不到這個(gè)程度。于是，法律沒有改就意味著改革不能在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行，現(xiàn)在只能靠立法機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)在一定范圍進(jìn)行授權(quán)，同意在特定地區(qū)不實(shí)行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿(mào)區(qū)。
“上海自貿(mào)區(qū)就是在28平方公里內(nèi)，有三項(xiàng)法律三年內(nèi)可以不實(shí)行，而三年后要檢驗(yàn)授權(quán)的效果，如果效果好就是未來(lái)修法的重要依據(jù)，如果效果不好就退回去，再想其他辦法。”陳錫文說(shuō)，當(dāng)農(nóng)村土地制度改革遭遇法律障礙時(shí)也將采用這種模式，首先肯定不會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)，不否定現(xiàn)行法律，所以只能試點(diǎn)；其次是在試點(diǎn)前要取得人大常委會(huì)的授權(quán)。值得一提的是，授權(quán)的程序非常嚴(yán)格，在上海自貿(mào)區(qū)，國(guó)務(wù)院最初提出的是四項(xiàng)法律三年內(nèi)不實(shí)行，但最終經(jīng)過人大常委會(huì)反復(fù)研究討論后通過的只有三項(xiàng)法律。
陳錫文表示，在實(shí)踐中，規(guī)避法律障礙也有很多技巧可尋，例如在《擔(dān)保法》中并沒有提到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，原文用詞為土地“使用權(quán)”，這就給現(xiàn)在各大金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)而不從根本上觸犯法律留有一定空間。對(duì)中央政府而言，最重要的一點(diǎn)就是如何設(shè)計(jì)好試點(diǎn)方案，通過和立法及司法機(jī)關(guān)溝通，確定在何種限制條件下進(jìn)行改革。
目前，地方政府和金融機(jī)構(gòu)開展這項(xiàng)工作的積極性很高，農(nóng)民也有一定的期盼度。今年以來(lái)，信貸資金定向支持“小微”“三農(nóng)”的政策信號(hào)愈發(fā)明確，但受經(jīng)濟(jì)下行周期的影響，商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量下降壓力也較為突出，銀行傾向于在抵押方式上創(chuàng)新，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押正是目前金融機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要選項(xiàng)。然而，陳錫文表示，現(xiàn)在各大機(jī)構(gòu)的確是在按照中央的要求進(jìn)行試點(diǎn)，但是這種模式能解決多少農(nóng)業(yè)資金缺口，對(duì)其未來(lái)發(fā)展要寄予多大的希望，還是要實(shí)事求是，這里面還有很多細(xì)致的問題沒有解決。
例如，目前已經(jīng)通過三權(quán)分置的理論解決了一些實(shí)踐問題，農(nóng)民自有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己處置和抵押，最壞的情況就是失去幾年經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而要注意的是，經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的，如果流轉(zhuǎn)過后的經(jīng)營(yíng)權(quán)再用于抵押，當(dāng)出現(xiàn)承租人還不起銀行錢然后跑路時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)原有土地承包人和銀行都拿不回土地的局面。據(jù)了解，這種情況在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生過，有農(nóng)戶把全村的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都流轉(zhuǎn)過來(lái)，隨后發(fā)現(xiàn)還不上200多萬(wàn)元抵押貸款，就選擇了“跑路”。雖然最終通過地方政府協(xié)調(diào)將土地還給了各家農(nóng)戶，但是因?yàn)殂y行沒有拿回貸款，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證也就拿不回來(lái)了。
“未來(lái)還不知道會(huì)引發(fā)多少類似的問題。”陳錫文說(shuō)，因此方案的設(shè)計(jì)必須細(xì)致，例如金融機(jī)構(gòu)在處理流轉(zhuǎn)過后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，不能按照全部有效流轉(zhuǎn)期進(jìn)行抵押，比如五年的流轉(zhuǎn)期最多抵押兩年，如果到期無(wú)法償還，之后的三年銀行還可以將土地租給其他人，以防止承租人跑路后出現(xiàn)壞賬。
