十月份召開的十八屆四中全會(huì)，將依法治國作為會(huì)議核心主題。群眾路線教育、依法治國和正在深入開展的政府職能改革，構(gòu)成了推動(dòng)我國建設(shè)現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)的三部曲。當(dāng)前中國社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形態(tài)正在發(fā)生的重大變革，要求政府管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的方式方法必須與時(shí)俱進(jìn)，必須要縮小行政權(quán)力的范圍，劃清行政權(quán)力的邊界，制約行政權(quán)力的行使方式，最大限度的發(fā)揮法律和市場(chǎng)規(guī)則的作用。市場(chǎng)規(guī)則是基礎(chǔ)，法律法規(guī)是準(zhǔn)繩，輔之以必要的行政管理，才能形成符合現(xiàn)代社會(huì)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要的國家治理體系。
由政府主導(dǎo)變?yōu)檎龑?dǎo)和調(diào)控
我國政府和市場(chǎng)的關(guān)系正在發(fā)生著根本的變革，我國正在從政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)和調(diào)控下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。市場(chǎng)對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源起著基礎(chǔ)的根本的調(diào)節(jié)和配置作用。政府和市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整過程，就是整個(gè)社會(huì)向法治轉(zhuǎn)變的過程。
黨的十八屆三中全會(huì)明確，要重新梳理政府和市場(chǎng)的邊界，改革政府的組織和職能，讓政府回歸到公共服務(wù)部門，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用�！笆袌�(chǎng)進(jìn)、政府退”的過程，實(shí)質(zhì)上就是法治權(quán)力“進(jìn)”和行政權(quán)力“退”的過程。改革開放三十多年來，盡管我國始終堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，逐步建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，但到目前為止，我們建立的仍然是政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，即政府不僅僅是公共服務(wù)部門，提供通過市場(chǎng)機(jī)制難以提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)也是最重要的市場(chǎng)主體，直接參與市場(chǎng)、干預(yù)市場(chǎng)和主導(dǎo)市場(chǎng)。
首先，政府通過重大投資項(xiàng)目審批、企業(yè)注冊(cè)審批、企業(yè)資質(zhì)和資格審批，把住了企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的入口。企業(yè)找政府，下級(jí)政府找上級(jí)政府批項(xiàng)目，成了政府控制整個(gè)社會(huì)投融資活動(dòng)的重要手段。其次，政府通過事前監(jiān)管和分頭監(jiān)管，基本控制甚至部分取代了市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，社會(huì)普遍存在著行政規(guī)則高過市場(chǎng)規(guī)則的現(xiàn)象。第三，政府通過稅收政策、投融資政策、土地資源政策以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策，使用各種體現(xiàn)差異的優(yōu)惠手段，形成了不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而達(dá)到優(yōu)先扶持特定產(chǎn)業(yè)、特定區(qū)域和特定領(lǐng)域發(fā)展的特殊市場(chǎng)環(huán)境。建設(shè)各種類型的開發(fā)區(qū)，大力度大規(guī)模招商引資，幾乎成了各級(jí)政府推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通用法寶。而吸引外資的核心法寶就是要在各種類型的開發(fā)區(qū)內(nèi)形成特定的投資和經(jīng)營的成本洼地，或土地成本低，或稅收成本低，或勞動(dòng)力成本低，或環(huán)保和資源成本低。各級(jí)政府的重要職責(zé)是制造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的差異性，而不是公平性和平等性。第四，政府通過自己控制的資源和一系列差異性政策，造成了國有、民營和外資企業(yè)之間市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公平。三大所有制企業(yè)之間沒有形成發(fā)展合力。第五，政府直接控制著土地、礦產(chǎn)和金融資源，通過一系列差別性政策影響、控制著這些資源的價(jià)格和配置方向，造成了企業(yè)和行業(yè)之間市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不平等。在我國發(fā)展的特定階段，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定階段，政府通過控制資產(chǎn)、資源和差異化政策，來控制和引導(dǎo)市場(chǎng)，讓資源最大限度的集中到社會(huì)最需要的發(fā)展領(lǐng)域中去，是十分必要的，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系優(yōu)越性的重要標(biāo)志。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善和調(diào)節(jié)機(jī)制的逐步健全，政府必須最大限度的減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，必須把工作著力點(diǎn)放在維護(hù)市場(chǎng)的公平和平等上來。
十八屆三中全會(huì)之后，我國政府推出了一系列改革措施，就在于要重新劃清政府和市場(chǎng)的邊界，把市場(chǎng)能做的事全部交給市場(chǎng)。政府正在逐步減少乃至在部分領(lǐng)域徹底取消投資項(xiàng)目審批、企業(yè)注冊(cè)審批和企業(yè)資質(zhì)審批的“三審批”制度，徹底放開市場(chǎng)進(jìn)入門檻，把控制和把握市場(chǎng)入口的權(quán)力交給社會(huì)和中介組織。政府正在嘗試改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管方式，變事前監(jiān)管為事中事后監(jiān)管，變分頭監(jiān)管為聯(lián)立監(jiān)管和綜合監(jiān)管。政府正在對(duì)國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的政策進(jìn)行改革，對(duì)外商投資嘗試實(shí)行負(fù)向清單制，對(duì)民營企業(yè)逐步擴(kuò)大進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資范圍，對(duì)國有企業(yè)實(shí)行分級(jí)分類管理，對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)行資本化運(yùn)作，推行混合所有制。這一系列改革都是為了讓不同類型不同所有制的企業(yè)，平等享受市場(chǎng)機(jī)會(huì)，平等使用經(jīng)濟(jì)資源，平等承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，從而形成真正公平平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
市場(chǎng)規(guī)則必須法治化。讓市場(chǎng)發(fā)揮根本性的調(diào)節(jié)作用，也就意味著讓法治發(fā)揮根本性的制約作用。如果政府行政權(quán)力退的過程，不能伴隨著法治的完善，市場(chǎng)規(guī)則就難以發(fā)揮作用，就會(huì)陷入政府“一統(tǒng)就死、一放就亂”的兩難境地中。
變投資型制造型為服務(wù)型經(jīng)濟(jì)體
我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形態(tài)正在發(fā)生著根本改變，正由投資型、制造型經(jīng)濟(jì)體，轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型經(jīng)濟(jì)體。經(jīng)濟(jì)的縱向分割正在被打破，橫向聯(lián)系逐步加強(qiáng)，區(qū)域之間、行業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)之間的界限正在模糊。行政管理體制下的以條為主、條塊結(jié)合的經(jīng)濟(jì)管理格局不復(fù)存在。服務(wù)型的經(jīng)濟(jì)體必然要求要弱化以條塊分割為特點(diǎn)的行政管理權(quán)力，增強(qiáng)以橫向調(diào)節(jié)和關(guān)系調(diào)節(jié)為核心的市場(chǎng)調(diào)節(jié)和法律約束的作用。依法治國是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然要求。
隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的地方政府的政績考核體系發(fā)生改變。在過去三十多年中，除了看得見的各種工程建設(shè)、城市面貌變化外，各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)成了各級(jí)政府比較各自政績的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是考核干部的重要指標(biāo)。各級(jí)政府要比GDP增長速度，比投資，比消費(fèi)，比財(cái)政收入，比招商引資等。但隨著服務(wù)業(yè)占比的逐步提高，這些統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的科學(xué)性以及表征意義正在發(fā)生變化，拿這些指標(biāo)來衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展速度已經(jīng)越來越不科學(xué)了。
可能是出于政績比較的需要，中國的各省市縣乃至部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有GDP統(tǒng)計(jì)，這在全世界是少見的。GDP是一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)總量概念，簡單平移為省市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量統(tǒng)計(jì)本身就不科學(xué)。人們經(jīng)常抱怨說中國各省GDP統(tǒng)計(jì)和全國統(tǒng)計(jì)差距大，各區(qū)縣的GDP統(tǒng)計(jì)跟各省差距大。這是十分正常的，因?yàn)槿珖鳪DP不是各省加總。一個(gè)省的GDP也不是各區(qū)縣的加總。過去以制造業(yè)為核心，制造企業(yè)有著相對(duì)明確的區(qū)域經(jīng)營范圍，同時(shí)因?yàn)樾枰辉鲋刀悾员仨毝ㄆ诮y(tǒng)計(jì)工業(yè)增加值，各地可以將制造企業(yè)的增加值簡單加總，通過自下而上的統(tǒng)計(jì)匯總方式形成各地GDP統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)。但隨著服務(wù)業(yè)占比的快速上升，經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)系越來越密切，跨區(qū)域跨產(chǎn)業(yè)經(jīng)營成為企業(yè)經(jīng)營的主要方式，以行政分割為特點(diǎn)的各地GDP統(tǒng)計(jì)越來越不科學(xué)，特別是區(qū)域范圍小，行政級(jí)別低的地區(qū)GDP統(tǒng)計(jì)更沒有實(shí)質(zhì)意義。以GDP增長率為導(dǎo)向的地方政績考核方法恐怕要改一改。
再比如，過去以各地的社會(huì)商品零售額增長率來衡量消費(fèi)增長，近年來卻發(fā)現(xiàn)，越是發(fā)達(dá)地區(qū)、富裕地區(qū)，其社會(huì)商品零售額的增長反而越慢。比如今年上半年全國社零總額增長12%左右，北京和上海只增長7%左右。按此標(biāo)準(zhǔn)上海和北京的消費(fèi)增長就太差了。實(shí)際上富裕地區(qū)人們的消費(fèi)正在加速轉(zhuǎn)型，服務(wù)消費(fèi)占比逐步提高，而現(xiàn)行社會(huì)商品零售額指標(biāo)中并不包括大部分服務(wù)消費(fèi)。一定階段內(nèi)，某個(gè)地區(qū)的社會(huì)商品零售額增長慢，正標(biāo)志著這個(gè)地區(qū)的消費(fèi)轉(zhuǎn)型快，服務(wù)消費(fèi)高，生活質(zhì)量好。
再比如，投資和投資后形成的資本是兩個(gè)概念，投資是花了多少錢，GDP是看投資后最終形成了多少新增固定資產(chǎn)。去年我國的GDP約56萬億元，投資總規(guī)模約44萬億元，最后形成GDP統(tǒng)計(jì)中的新增固定資產(chǎn)約28萬億元。投資總規(guī)模和全社會(huì)資本形成額兩者有十幾萬億元之差。一個(gè)地區(qū)的投資增長速度慢下來，形成的有效資本增長速度未必慢下來。
至于財(cái)政收入、企業(yè)收入和居民收入，也不是某一項(xiàng)增長速度越快越好。近年來，人們已經(jīng)開始抱怨政府收入增長過快，影響了居民收入和企業(yè)效益的增長。至于各級(jí)政府大力發(fā)展的各種類型的工業(yè)園區(qū)和招商引資工作，相關(guān)鼓勵(lì)政策也需要作調(diào)整�？傮w來說，我國存在著一般工業(yè)園區(qū)過剩、工業(yè)園區(qū)土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、一般制造業(yè)產(chǎn)能過剩的情況。一句話，拿傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量地方政府政績已經(jīng)不合適。
隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，各級(jí)政府推動(dòng)和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策也必須要作調(diào)整。我國產(chǎn)業(yè)升級(jí)正以產(chǎn)業(yè)投資跨界和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營融合等方式進(jìn)行，產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系已經(jīng)不再是簡單的投入產(chǎn)出關(guān)系和上中下游關(guān)系，產(chǎn)業(yè)之間的邊界越來越模糊。政府過去推行的以條為中心的產(chǎn)業(yè)管理模式和產(chǎn)業(yè)扶持政策已經(jīng)難以發(fā)揮作用。改革開放以來，各級(jí)政府都在大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但是究竟什么是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)似乎永遠(yuǎn)也沒有答案，因?yàn)榭偸窃诓粩嘧兓＝陙砀骷?jí)政府的產(chǎn)業(yè)扶持政策剛剛鎖定了所謂七大新興產(chǎn)業(yè)，但是去年以來又出現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和3D打印等新業(yè)態(tài)，讓各級(jí)地方政府又無所適從。在我國逐漸過渡到以服務(wù)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，過去以生產(chǎn)技術(shù)屬性和上下游投入產(chǎn)出關(guān)系來進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)劃分已經(jīng)過時(shí)。去年以來，中央政府極力倡導(dǎo)的、在未來我國具有巨大發(fā)展?jié)摿褪袌?chǎng)空間的生命健康產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和信息消費(fèi)產(chǎn)業(yè)，每個(gè)領(lǐng)域如果從供給端來說，恐怕已經(jīng)包含了過去的十幾個(gè)產(chǎn)業(yè)，其中既有制造業(yè)，又有服務(wù)業(yè)。產(chǎn)業(yè)屬性已經(jīng)很難說得清了。產(chǎn)業(yè)跨界和融合、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，要求政府必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶持方式。如果仍然沿襲扶持傳統(tǒng)制造業(yè)的方式來進(jìn)行，那就難以奏效。
中國經(jīng)濟(jì)正在步入新常態(tài)，不僅意味著經(jīng)濟(jì)增長會(huì)慢一個(gè)臺(tái)階，更在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制正在發(fā)生著根本變化。政府管理經(jīng)濟(jì)和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式和政策，必須要隨之改變。服務(wù)型經(jīng)濟(jì)體總體特征是：縱向聯(lián)系減弱，橫向聯(lián)系增強(qiáng)，政府縱向管理經(jīng)濟(jì)的行政權(quán)力必須要逐步退出，法治力量和市場(chǎng)機(jī)制將發(fā)揮根本的制約和調(diào)節(jié)作用。
自律組織替代政府管理社會(huì)
我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在扁平化、多元化、互聯(lián)網(wǎng)化和自組織化，政府正在逐漸退出很多社會(huì)管理領(lǐng)域，各種社會(huì)自律組織正在替代政府，自我管理社會(huì)。社會(huì)的自我管理，必須以社會(huì)管理的法治化為前提。依法治國的重要目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)依法治理社會(huì)。
我國政府不僅要管理龐大的經(jīng)濟(jì)體，更需要事無巨細(xì)地管理好社會(huì)，各級(jí)政府要做到對(duì)社會(huì)全面管理，不留死角。龐大的社會(huì)管理工作，成了各級(jí)政府最沉重的負(fù)擔(dān)。政府全方位的社會(huì)管理工作，造成了政府機(jī)構(gòu)臃腫，人員龐雜。編制內(nèi)的機(jī)構(gòu)和人員不夠用，又需要增加很多編制外的機(jī)構(gòu)和人員，造成了公務(wù)員隊(duì)伍龐大，準(zhǔn)公務(wù)員隊(duì)伍更龐大。
當(dāng)前，各種縱向經(jīng)濟(jì)管理部門和社會(huì)管理機(jī)構(gòu)正在打破，各種束縛人員、資金、信息和資源橫向流動(dòng)的障礙正在被清除。橫向流動(dòng)橫向聯(lián)系正在逐步加強(qiáng)�；ヂ�(lián)網(wǎng)特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，開始影響到社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、人們的社會(huì)關(guān)系和意識(shí)行為�；ヂ�(lián)網(wǎng)不僅把幾十個(gè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)在一起，把生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和服務(wù)聯(lián)在一起，也打破了傳統(tǒng)組織的鏈接方式，讓人們從傳統(tǒng)的組織中掙脫出來，重新分化和組合。互聯(lián)網(wǎng)使得組織和非組織的邊界日益模糊，使得個(gè)體和組織、個(gè)體與社會(huì)的關(guān)系日益模糊。互聯(lián)網(wǎng)的平等性、擴(kuò)散性和無限復(fù)雜的交互式，正在改變著人們的社會(huì)關(guān)系。一句話，互聯(lián)網(wǎng)正在沖擊著政府傳統(tǒng)的條塊分割化的社會(huì)管理模式。
十八屆三中全會(huì)確立的改革方向，不僅要?jiǎng)澢逭褪袌?chǎng)的邊界，也要?jiǎng)澢逭蜕鐣?huì)的邊界。要把社會(huì)自我管理的職能重新交還給社會(huì)。要把政府從大量繁雜的社會(huì)事務(wù)管理中解放出來，更好地行使公共服務(wù)職能。政府管理社會(huì)的目標(biāo)，不是要全覆蓋，不是要管理不留死角，那是永遠(yuǎn)也達(dá)不到的目標(biāo)，而是要培養(yǎng)社會(huì)的自我管理能力，最終實(shí)現(xiàn)大部分社會(huì)運(yùn)行不需要政府管，起碼不需要政府直接管，做到無為而為。
為此，需要大力培養(yǎng)社會(huì)自律組織，包括各種行業(yè)協(xié)會(huì)、職業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)和交易平臺(tái)等。要大力培養(yǎng)社會(huì)基層組織自我管理、自我服務(wù)的能力。要把現(xiàn)在作為各級(jí)政府附屬機(jī)構(gòu)的各種行業(yè)組織和協(xié)會(huì)組織，轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?huì)自主組織，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，具有特定行業(yè)和領(lǐng)域管理能力的真正的社會(huì)自律組織。各種社會(huì)自律組織將形成各種自律規(guī)則，這些自律規(guī)則是市場(chǎng)規(guī)則的重要組成部分，在依法合規(guī)的前提下，政府要對(duì)其加以保護(hù)。要把現(xiàn)行在各行業(yè)各領(lǐng)域中發(fā)揮作用的各種行政規(guī)章逐步退出來，讓行業(yè)自律規(guī)則發(fā)揮作用。社會(huì)自我管理的核心是依法管理。沒有法律體系的完備，沒有執(zhí)法體系的透明，沒有全社會(huì)法律意識(shí)的增強(qiáng)，那是不可能實(shí)現(xiàn)的。
總之，當(dāng)政府的行政權(quán)力逐漸退出經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的各個(gè)領(lǐng)域，當(dāng)整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)逐步演變成以橫向聯(lián)系為特征的服務(wù)型經(jīng)濟(jì)體，當(dāng)社會(huì)組織開始扁平化、互聯(lián)網(wǎng)化和自組織化，需要社會(huì)自我管理、高度自治的時(shí)候，全面推進(jìn)全社會(huì)法治建設(shè)，進(jìn)一步提高黨和政府的依法治國水平，成為當(dāng)前最迫切的改革和發(fā)展任務(wù)。
