2014年2月份，天津出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)管理辦法》，對政府購買服務(wù)主體資格、購買內(nèi)容、資金安排等進行了界定，切實推動了各級機關(guān)部門按需購買公共服務(wù)。但也有部門反映，在實際操作過程中，該文件對公共服務(wù)評價和購買程序監(jiān)督的要求仍顯“籠統(tǒng)”，仍需進一步建立政府購買服務(wù)的績效評價機制。
政府購買服務(wù)“制度空白”現(xiàn)象突出
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管政府購買服務(wù)已經(jīng)在不少地方有所實踐，但目前在各級機關(guān)部門的全面開展中，仍是“新鮮事物”，“制度空白”的現(xiàn)象尤為突出。
國家行政學(xué)院馬慶鈺教授說，國內(nèi)惟一規(guī)范政府購買公共服務(wù)的法律是《中華人民共和國政府采購法》，該法律雖有政府購買公共服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，但建立在政府職能轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)上的公共服務(wù)與專業(yè)社會服務(wù)并未被考慮進去�！�
武漢市財政局辦公室副主任劉軍認(rèn)為，盡管從中央到地方都提及政府購買服務(wù)，但目前尚沒有一個專門的政策性、制度性的指導(dǎo)性規(guī)范文件，來界定什么樣的服務(wù)應(yīng)納入政府購買范圍。
制度滯后給政府購買服務(wù)帶來的阻力，表現(xiàn)在多個方面，比如哪些服務(wù)可以向社會力量購買、購買資金來源如何確立、購買流程如何規(guī)范、如何有效監(jiān)督等。
對于這些問題，天津市政府轉(zhuǎn)發(fā)天津市財政局出臺的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)管理辦法》，邁出了完善政府購買服務(wù)制度的關(guān)鍵步伐。
在服務(wù)內(nèi)容方面，天津明確了六個方面的事項可通過政府購買服務(wù)的方式，逐步交由社會力量承擔(dān)，包括教育、就業(yè)、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)事項，法律援助、人民調(diào)解、社會矯正等社會管理服務(wù)事項，行業(yè)職業(yè)資格認(rèn)定、處理行業(yè)投訴等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項，資產(chǎn)評估、檢驗檢疫等技術(shù)服務(wù)事項，公車租賃、會議服務(wù)等政府消耗性服務(wù)事項，以及法律服務(wù)、課題研究政府履職所需輔助性事項。
在資金來源方面，天津明確政府購買服務(wù)資金應(yīng)在年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，購買主體的部門預(yù)算應(yīng)體現(xiàn)本部門購買服務(wù)對應(yīng)的資金規(guī)模和資金來源，所需支出主要通過盤活存量財政資金予以安排，既包括專項資金也包括基本支出中的公用經(jīng)費。
在職能分工方面，天津按照“政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會參與、共同監(jiān)督”的要求，建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財政部門牽頭，民政、工商以及行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督部門保障的工作機制。
服務(wù)評價程序監(jiān)督仍顯“籠統(tǒng)”
記者調(diào)研了解到，天津市出臺的政府購買服務(wù)指導(dǎo)文件，為該市各級政府機關(guān)購買公共服務(wù)指明了方向，相關(guān)工作進展迅速。
盡管制度完善為政府購買服務(wù)掃清了部分障礙，給社會力量發(fā)展帶來了機遇，但在實際操作過程中，另一些制度設(shè)計滯后帶來的風(fēng)險也更加凸顯。
比如在公共服務(wù)的定價方面，天津要求“購買主體在編制年度部門預(yù)算時，科學(xué)測算購買服務(wù)成本，明確購買服務(wù)的數(shù)量、價格、可行性報告、目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)等，編報政府購買服務(wù)預(yù)算，經(jīng)財政部門審核后確定。”
有專家認(rèn)為，這樣的表述過于“原則性”，并未對公共服務(wù)的評價和定價標(biāo)準(zhǔn)提出實質(zhì)性的指導(dǎo)和約束。尤其是在人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教、慈善救濟等公共服務(wù)領(lǐng)域，由于此前并無市場化的價格形成機制，沒有現(xiàn)成的價格標(biāo)準(zhǔn)可以借鑒。
此外，在購買流程監(jiān)督方面，天津要求“財政部門應(yīng)督促購買主體加強對承接主體提供服務(wù)的全過程進行跟蹤監(jiān)管，重點圍繞購買服務(wù)合同目標(biāo)，有序開展執(zhí)行監(jiān)控。”
對此，專家認(rèn)為，由財政部門督促購買主體對購買過程進行跟蹤監(jiān)管，即購買主體“既是運動員，又是裁判員”，這樣的制度安排，在有些情況下難以起到監(jiān)督作用：即購買主體與承接主體間，存在利益交織，繼而攜手剝離了對政府購買行為的監(jiān)督。
這種擔(dān)憂并非多余。清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任鄧國勝說，“在我的調(diào)研中，有很多人反映，容易出現(xiàn)政府部門工作人員自己或讓自己的親友成立機構(gòu)，自己購買自己的服務(wù)。這種情況下，購買主體的監(jiān)督職能，實際上就是自己監(jiān)督自己，起不到實質(zhì)作用。”
宜建立政府購買服務(wù)績效評價機制
對于上述情況，業(yè)內(nèi)專家建議，進一步建立全方位的政府購買服務(wù)績效評價機制，指導(dǎo)公共服務(wù)評價，也讓后續(xù)流程監(jiān)督有據(jù)可依。
一是將受眾對公共服務(wù)的評價作為定價的重要參考。多位專家學(xué)者認(rèn)為，公眾是公共服務(wù)的直接受益對象，其對服務(wù)質(zhì)量有著直觀感受，必須從制度設(shè)計上為公眾參與服務(wù)監(jiān)督創(chuàng)造條件。對于已購買的服務(wù)，要以公眾意見作為評價服務(wù)質(zhì)量好壞、對服務(wù)進行定價的重要依據(jù)。
鄧國勝認(rèn)為，為最大限度的發(fā)揮消費者評判的效果，可根據(jù)評價結(jié)果建立服務(wù)提供主體誠信狀況數(shù)據(jù)庫。將提供服務(wù)的履約情況作為此后政府購買服務(wù)的參考，逐步建立激勵約束機制。
二是建立對社會組織、機構(gòu)的評級淘汰機制。廣州市民政局局長莊悅?cè)航ㄗh，科學(xué)設(shè)定社工機構(gòu)服務(wù)等級，建立社工機構(gòu)層級管理、等級評定和淘汰退出機制，將社工機構(gòu)服務(wù)經(jīng)驗、服務(wù)成績、自律能力與機構(gòu)評級、可承接項目規(guī)模掛鉤，對優(yōu)秀機構(gòu)給予招投標(biāo)加分等政策獎勵，對連續(xù)評估不合格和違規(guī)的機構(gòu)做降級甚至淘汰處理，逐步形成社工機構(gòu)優(yōu)勝劣汰的良性市場化運作模式。
三是引進第三方參與考評。除購買主體、服務(wù)對象外，第三方機構(gòu)也是提供公正績效評價的重要力量。一些受訪官員、專家學(xué)者認(rèn)為，第三方機構(gòu)可參與從政府購買公共服務(wù)內(nèi)容選擇、價格制定、效果評估到提升供給主體能力等全程。
鄧國勝舉例說，英國是購買公共服務(wù)做得最成功的國家之一，在其成熟績效評價體系中，獨立的第三方評估機構(gòu)扮演著重要角色。隨著加強政府購買公共服務(wù)的推開，構(gòu)建政府購買服務(wù)的評估、培訓(xùn)機制，擴充第三方評估機構(gòu)數(shù)量和社工專家團隊，加大本土評估專家培育力度已刻不容緩。
