●制定《宏觀調(diào)控基本法》，既是完善國家宏觀調(diào)控體制的需要，也是增強國家宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)性的需要；既可以應(yīng)對經(jīng)濟全球化、保障國家經(jīng)濟安全，也可以提升宏觀調(diào)控水平。
●在我國的宏觀調(diào)控立法中，既要關(guān)注周期性經(jīng)濟問題，也要關(guān)注結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟問題，后者在我國當(dāng)前的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期更為突出。因此，制定一部《宏觀調(diào)控基本法》比制定《經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》更為現(xiàn)實。
●通過制定《宏觀調(diào)控基本法》，明確宏觀調(diào)控原則、宏觀調(diào)控手段、宏觀經(jīng)濟政策及協(xié)調(diào)、中央及地方宏觀調(diào)控關(guān)系以及宏觀調(diào)控程序及監(jiān)管責(zé)任等，真正實現(xiàn)宏觀調(diào)控的法治化。
近年來，國家發(fā)改委一直在牽頭組織制定我國的《經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》，這與德國、美國以及歐盟的晚近立法不無關(guān)系。
在我國的宏觀調(diào)控立法中，我們既需要關(guān)注周期性經(jīng)濟問題，同時也需要關(guān)注結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟問題，后者在我國當(dāng)前的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期更為突出一些。無論是借鑒德國的《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》，還是借鑒美國的《緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》，抑或是借鑒歐盟的《穩(wěn)定與增長公約》，相比之下，在我國制定一部《宏觀調(diào)控基本法》，要比制定《經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》更為現(xiàn)實一些。
德國宏觀調(diào)控立法的成功實踐
德國是典型的社會市場經(jīng)濟國家，半個多世紀以來，德國經(jīng)濟在“慢”與“精”中突出強調(diào)了穩(wěn)定與增長的關(guān)系。其中，《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》就是一例調(diào)控性立法的典型。這部法律所體現(xiàn)的經(jīng)濟調(diào)控理念以及所建立的具體調(diào)控制度，對于我國當(dāng)前的宏觀調(diào)控立法來說具有現(xiàn)實的借鑒意義。
德國的《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》于1967年6月8日由當(dāng)時的聯(lián)邦德國議會通過，頒行于同年6月14日，是一部為鞏固和保障德國社會市場經(jīng)濟體制的有效運作而制定的經(jīng)濟法律。上世紀90年代初兩德統(tǒng)一后，該法作了新的修訂，最后一次修訂時間是2006年10月31日，現(xiàn)行文本共有33個條文。
從國際范圍看，它是世界上第一部較為系統(tǒng)的宏觀調(diào)控法，內(nèi)容全面、具體且富有可操作性，規(guī)定了多種宏觀調(diào)控手段，在強調(diào)綜合協(xié)調(diào)與法律程序的價值的同時，也反映了市場經(jīng)濟運行規(guī)律以及宏觀調(diào)控的要求，屬于德國經(jīng)濟法體系中的綜合性立法。
從其立法背景看。德國在二戰(zhàn)以后恢復(fù)經(jīng)濟的過程中用了大約十年的時間創(chuàng)建了獨具特色的社會市場經(jīng)濟體制，通過保護競爭而發(fā)揮市場機制的作用，與此同時注重于恢復(fù)和重建社會保障體系，從而極大地推動了德國經(jīng)濟的騰飛和社會的發(fā)展；另一方面，戰(zhàn)后第一次全面的經(jīng)濟危機(1966-1967年)在一定程度上削弱了德國在當(dāng)時國際競爭中的地位，國民經(jīng)濟各地區(qū)和各部門的發(fā)展并不平衡，同時社會福利支出的急驟膨脹給國家預(yù)算帶來巨大壓力。為了解決經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的滯脹等問題，德國政府對經(jīng)濟運行的宏觀調(diào)控大大加強。最突出的表現(xiàn)是，社會民主黨的卡爾·席勒上臺后在艾哈德的“穩(wěn)定物價”調(diào)控目標基礎(chǔ)上，又增加了“充分就業(yè)、外貿(mào)平衡和適度經(jīng)濟增長”這三個目標，而這些宏觀調(diào)控目標及其實現(xiàn)途徑亟待法律加以確認。
該法的第一條即揭示了其制定的背景和指導(dǎo)思想，規(guī)定“聯(lián)邦和各州應(yīng)該通過各種經(jīng)濟的和財政的措施以達到總體經(jīng)濟的平衡。這些措施的目的在于：在市場經(jīng)濟的體制下，促使經(jīng)濟持續(xù)地、適當(dāng)?shù)卦鲩L，同時保持物價穩(wěn)定、高度就業(yè)和外資平衡。”
進入新世紀以來，由于歐盟成員國的貨幣政策已經(jīng)讓渡給了歐洲中央銀行，德國不再擁有貨幣政策的決策權(quán)，同時歐債危機發(fā)生后，德國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性問題較之于傳統(tǒng)的周期性問題更為突出一些。因此，在經(jīng)濟全球化所帶來的國際市場影響下，尤其是自歐洲經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟和歐元誕生以后，歐盟《穩(wěn)定與增長公約》的財政與貨幣政策給德國政府的調(diào)控政策帶來雙重約束后，該法的作用有所削弱。
但總的來看，該法為德國政府在堅持市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上實施宏觀調(diào)控行為提供了重要依據(jù)，是德國強調(diào)市場和國家互動、并尊崇法治的產(chǎn)物。
確立調(diào)控目標、調(diào)控機構(gòu)以及主要調(diào)控工具
德國《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》確立的調(diào)控目標、調(diào)控機構(gòu)以及主要調(diào)控工具如下：
調(diào)控目標
該法把宏觀經(jīng)濟調(diào)控的目標確定為經(jīng)濟增長、穩(wěn)定物價、充分就業(yè)和外貿(mào)平衡這四個方面，并將總體經(jīng)濟平衡作為其經(jīng)濟政策的總方針，以求在法律的保障下實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長。當(dāng)出現(xiàn)危及總體經(jīng)濟平衡的情況時，政府有義務(wù)立即制定“指導(dǎo)方針”，使各級地方政府、各同業(yè)公會以及企業(yè)聯(lián)合會采取互相配合的一致行動，以盡快實現(xiàn)其立法目的。
調(diào)控機構(gòu)
該法規(guī)定，成立以聯(lián)邦經(jīng)濟部長為主席的國家經(jīng)濟平衡發(fā)展委員會，其成員包括財政部長、每州代表一人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣的代表四人，聯(lián)邦銀行亦有權(quán)參加其會議。該委員會按照聯(lián)邦經(jīng)濟部長制定的《國家經(jīng)濟平衡發(fā)展委員會議事規(guī)程》定期開會，主要討論為達到該法的目的所必須的一切經(jīng)濟平衡發(fā)展措施以及填補財政上信貸需要的各種辦法。此外，該委員會還設(shè)立以聯(lián)邦財政部長為主席的國家信貸特別小組，該小組應(yīng)根據(jù)資本市場的情況，最長每三個月制定一個時間計劃。
調(diào)控工具
該法確立的調(diào)控工具主要有：
財政工具。該法要求根據(jù)規(guī)定的宏觀經(jīng)濟目標的需求，安排財政支出的規(guī)模和構(gòu)成以及決定是否準許將某種負擔(dān)列入下一財政年度作為債務(wù)。在計劃執(zhí)行過程中，超計劃的支出必須履行嚴格的法定程序。此外，聯(lián)邦財政應(yīng)建立在財政五年計劃的基礎(chǔ)之上，在計劃中應(yīng)列出預(yù)計的各種支出的規(guī)模與構(gòu)成，以及由預(yù)計的整個經(jīng)濟的生產(chǎn)能力的發(fā)展而決定的抵償各種支出的可能性，必要時還應(yīng)列出選擇性的核算方案。
投資工具。該法規(guī)定，聯(lián)邦政府應(yīng)規(guī)定各部作出投資規(guī)劃的范圍，各部的部長應(yīng)提出在該部業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的多年的投資規(guī)劃作為財政計劃的說明材料，連同其他必要的估算材料，一并送交財政部長。
金融工具。該法規(guī)定，為了防止整個國民經(jīng)濟的平衡遭受破壞，聯(lián)邦政府經(jīng)聯(lián)邦參議院批準，可以發(fā)布法律性命令，對聯(lián)邦、州等政府性質(zhì)的主體在法定借款權(quán)限范圍內(nèi)以信貸方式籌集貨幣資金的行為加以限制，并可將各部門在一定時期內(nèi)所取得的貸款限制在一個最高額之內(nèi)。同時，還可對特定種類或特定數(shù)額的貸款，限制其僅能依一定的時間計劃或僅能在一定借貸條件下接受，尤其是長期貸款或者債券貸款更是如此。
外貿(mào)工具。該法規(guī)定，如果外貿(mào)活動對整體經(jīng)濟的平衡有所干擾，并且僅以國內(nèi)經(jīng)濟方面的措施不能排除這種干擾，或者雖能排除但卻會影響到宏觀經(jīng)濟目標，那么聯(lián)邦政府應(yīng)盡一切可能謀求國際經(jīng)濟方面的協(xié)作。如果即使如此仍未能奏效，則聯(lián)邦政府應(yīng)采取為維持外貿(mào)平衡而可以采取的各種經(jīng)濟政策上的手段。
儲備工具。該法規(guī)定，在預(yù)算中應(yīng)列入當(dāng)需求擴大超過國民經(jīng)濟的支付能力時，由德意志聯(lián)邦銀行補充償付的債務(wù)資金以及設(shè)置經(jīng)濟協(xié)調(diào)儲備金的資金。為了防止對整個國民經(jīng)濟平衡的破壞，聯(lián)邦政府經(jīng)聯(lián)邦參議院批準后，可以發(fā)布法律性的命令，指示聯(lián)邦和各州為它們各自的經(jīng)濟協(xié)調(diào)儲備金提供資金。經(jīng)濟協(xié)調(diào)儲備金由德意志聯(lián)邦銀行(即德國的中央銀行)儲存。
調(diào)控程序
該法十分重視法律程序的保障作用，在具體條文中明確對聯(lián)邦政府的調(diào)控行為進行程序上的約束。如規(guī)定了聯(lián)邦政府向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院提交年度經(jīng)濟報告的義務(wù)，要求對專家委員會的年度意見書提出政府意見；聯(lián)邦政府決定在經(jīng)濟衰退時的補助性支出和超計劃支出時必須同時向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院說明等。
責(zé)任平等原則
在該法實施的協(xié)調(diào)與協(xié)助方面，對于法律規(guī)定的各項任務(wù)，該法規(guī)定應(yīng)注意聯(lián)邦、州與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間責(zé)任平等的原則。在履行州的任務(wù)與地方任務(wù)的同時，對柏林州、不來梅州和漢堡州的特殊情況應(yīng)予考慮。此外，各州應(yīng)采取適當(dāng)?shù)拇胧�，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的財政管理符合于經(jīng)濟平衡發(fā)展政策的要求，并保證該州與其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣和縣際臨時組合通過貸款方式取得的貨幣資金保持在依該法規(guī)定的限制范圍之內(nèi)。
制定《宏觀調(diào)控基本法》比制定《經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》更為現(xiàn)實
我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)有了二十余年的歷史，而且《憲法》第十五條明確規(guī)定了“國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控�！睆牡聡�(jīng)驗看，我國宏觀調(diào)控立法應(yīng)注意以下三個問題：
第一，需要深刻認識到市場在資源配置中起決定性作用。
德國的“社會市場經(jīng)濟”這一概念是由德國經(jīng)濟學(xué)家阿·米勒·阿爾馬克提出，按照其解釋，社會市場經(jīng)濟是一種根據(jù)市場規(guī)律運行的、由市場自由原則與社會均衡原則相結(jié)合的、以社會保障為特征的經(jīng)濟制度。德國社會市場經(jīng)濟的理論基礎(chǔ)來源于弗萊堡學(xué)派，二戰(zhàn)結(jié)束后，德國選擇了以該學(xué)派為理論基礎(chǔ)的社會市場經(jīng)濟，認為國家的作用并不是參與到經(jīng)濟之中去，而是維護經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。從我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展情況看，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型尚不徹底，亟須積極穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進市場化改革，使資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭而實現(xiàn)效益的最大化和效率的最優(yōu)化，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系以及開放型經(jīng)濟體系，減少行政許可，減少政府對資源的直接配置，把政府的職責(zé)和作用定位于保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共產(chǎn)品供給，保障市場公平競爭，推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。
第二，需要建立宏觀調(diào)控實施保障制度。
舉例來說，為擴大內(nèi)需，這些年來我國實行積極的財政政策，不但中央政府增發(fā)國債，增加政府的投資，一些地方政府也不斷嘗試發(fā)行地方債券，進而導(dǎo)致政府的負債規(guī)模日益擴大，相應(yīng)的財政風(fēng)險與金融風(fēng)險日益突出，加上由于缺乏一部《國債法》，使得宏觀調(diào)控中財政工具的使用面臨更多危險。在這一方面，我們完全可以借鑒德國的經(jīng)濟協(xié)調(diào)儲備金制度，每年從預(yù)算收入中提取部分比例資金，遇到國內(nèi)外重大經(jīng)濟形勢變化或者突發(fā)事件需要增加支出時，就可以不必完全依賴國債的發(fā)行而解決問題。這樣不但有利于把國債控制在一定的規(guī)模之內(nèi)，使國債規(guī)模與國家的財政收入和償債能力相適應(yīng)，而且有利于實現(xiàn)財政工具的規(guī)范化和透明化，避免國家陷入財政危機。
又如，我們可以借鑒德國的財政計劃制度，建立我國的財政中長期計劃制度，這樣有助于國家在一段相對較長的時間內(nèi)安排財政收入與支出，維持收支的長期平衡而不僅僅只是年度的平衡，這對穩(wěn)定經(jīng)濟和減少財政風(fēng)險都是至關(guān)重要的。
當(dāng)然，宏觀調(diào)控實施保障制度包含諸多內(nèi)容，從調(diào)控體制到調(diào)控工具再到調(diào)控程序，每個方面的制度都需要作出科學(xué)設(shè)計。
第三，需要制定一部綜合性的《宏觀調(diào)控基本法》。
目前，我國的《中國人民銀行法》確立了中央銀行金融調(diào)控法律制度，明確了貨幣政策的制定與實施；《就業(yè)促進法》把擴大就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置，實施積極的就業(yè)政策，確立了就業(yè)服務(wù)、培訓(xùn)和援助等一系列就業(yè)促進法律制度；《對外貿(mào)易法》實行統(tǒng)一的對外貿(mào)易制度，適用于對外貿(mào)易以及與對外貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)保護，并不斷建立和完善對外貿(mào)易促進機制。但總的說來，現(xiàn)行法律規(guī)定之間因缺乏一部綜合性的《宏觀調(diào)控基本法》，使得宏觀調(diào)控的各部門之間、各調(diào)控手段之間不夠協(xié)調(diào)，或協(xié)調(diào)得不夠有效，相關(guān)調(diào)控政策的實施效力被無謂抵消或大打折扣。
制定《宏觀調(diào)控基本法》，既是完善國家宏觀調(diào)控體制的需要，也是增強國家宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)性的需要，既是應(yīng)對經(jīng)濟全球化、保障國家經(jīng)濟安全的需要，也是提升我國宏觀調(diào)控水平的需要。通過制定《宏觀調(diào)控基本法》，明確宏觀調(diào)控原則、宏觀調(diào)控手段、宏觀經(jīng)濟政策及協(xié)調(diào)、中央及地方宏觀調(diào)控關(guān)系以及宏觀調(diào)控程序及監(jiān)管責(zé)任等，真正實現(xiàn)宏觀調(diào)控的法治化。
近年來，國家發(fā)改委一直在牽頭組織制定我國的《經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》。但總的來看，在我國的宏觀調(diào)控立法中，我們既需要關(guān)注周期性經(jīng)濟問題，同時也需要關(guān)注結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟問題，后者在我國當(dāng)前的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期更為突出一些。因此，在我國制定一部《宏觀調(diào)控基本法》，要比制定《經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》更為現(xiàn)實一些。這不但因為前者有著具體的憲法依據(jù)，而且有著更多的理論儲備。
立法中，我們需要科學(xué)把握政府的角色定位問題，妥善處理政府與市場的關(guān)系；需要科學(xué)確立宏觀調(diào)控的目標、調(diào)控部門以及不同調(diào)控手段的配合運用；需要即時進行經(jīng)濟信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，建立和完善宏觀調(diào)控公共信息服務(wù)體系；需要合理構(gòu)建中央與地方之間的協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性；需要嚴格明確宏觀調(diào)控的具體程序和法律責(zé)任，防止調(diào)控權(quán)被不當(dāng)濫用等。
(作者單位：中國社科院法學(xué)所)