融資乏途
地方政府蜂擁借道PPP
商業(yè)銀行大批削減甚至不再批準(zhǔn)BT項(xiàng)目資金，地方急缺建設(shè)資金，對(duì)PPP的推廣躍躍欲試
段柳
地方債務(wù)壓頂之下，PPP(公共私營(yíng)合作制)日漸成為官方的時(shí)髦詞。
國(guó)務(wù)院上周推出80個(gè)示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)。PPP就被視為其中重要的合作方式。
目前財(cái)政部正在推廣的PPP(Public-Private-Partnership)模式是一種狹義的PPP，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過(guò)程”合作關(guān)系。
在此之前，地方對(duì)PPP已經(jīng)躍躍欲試：各地接連不斷開展PPP培訓(xùn)班，探索籌備PPP中心，尋找智囊機(jī)構(gòu)研究試點(diǎn)項(xiàng)目等。
作為財(cái)政部力推的政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)建立全程合作關(guān)系的模式，PPP被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段，
但地方對(duì)PPP的熱捧，也引發(fā)了學(xué)界的擔(dān)憂。
多位財(cái)稅領(lǐng)域?qū)＜液粲酰胤秸屑梢缓宥�，如像此前那樣，把投融資平臺(tái)用到“極致”，不僅無(wú)助緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還可能帶來(lái)新一輪危機(jī)。還有學(xué)者提出，PPP不僅是融資工具，更是一種新的管理方式，對(duì)政府的管理能力也提出了新的挑戰(zhàn)。
地方“蠢蠢欲動(dòng)”
當(dāng)前中央多個(gè)部門反復(fù)提出政府購(gòu)買服務(wù)，并主推PPP，似乎為地方找到了紓解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和城鎮(zhèn)化資金難題的良方。
據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者了解，由于BT(建設(shè)-移交)融資模式的弊端盡顯，很多地方都出現(xiàn)商業(yè)銀行大批削減甚至不再批準(zhǔn)BT項(xiàng)目資金，地方急缺建設(shè)資金，并對(duì)PPP的推廣有極大積極性。
去年11月，財(cái)政部已選定哈爾濱市與洛陽(yáng)市為亞洲開發(fā)銀行PPP項(xiàng)目全國(guó)首批試點(diǎn)城市，亞洲開發(fā)銀行將通過(guò)技術(shù)援助和優(yōu)惠貸款支持試點(diǎn)城市。
今年4月初的消息顯示，哈爾濱市預(yù)計(jì)將于今年年底正式與通過(guò)招標(biāo)確定的社會(huì)資本合作伙伴簽訂PPP協(xié)議；今年2月的公開信息顯示，洛陽(yáng)市的市政路橋和污水處理打包項(xiàng)目已初步選定為貸款支持項(xiàng)目。
今年以來(lái)，PPP在地方上的推廣更加火熱，已有非試點(diǎn)省份找到智囊機(jī)構(gòu)，希望能在當(dāng)?shù)匮芯恳恍㏄PP項(xiàng)目。有財(cái)政學(xué)者表示，幾乎每天都能接到地方財(cái)政系統(tǒng)官員的電話，要求給予相關(guān)指導(dǎo)或前往開辦培訓(xùn)。
地方對(duì)PPP的熱情，引發(fā)一些財(cái)政學(xué)者的擔(dān)憂，包括“一定要防止一哄而上”，以及“一定要吸取地方債的教訓(xùn)”。
學(xué)者們擔(dān)心，PPP現(xiàn)在被提到一個(gè)前所未有的高度，有點(diǎn)感覺“饑不擇食”，就像當(dāng)年的地方債一樣，被地方認(rèn)為是萬(wàn)能的，能化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)又能提高城鎮(zhèn)化率，一切都能用PPP來(lái)解決。
“因?yàn)榈胤浆F(xiàn)在融資，靠投融資平臺(tái)和土地出讓已經(jīng)難以為繼，他們看到了新的希望，有了救命稻草，得趕緊抓住。十八屆三中全會(huì)后，地方改革的熱情空前高漲，改革熱點(diǎn)立刻轉(zhuǎn)向PPP。”有學(xué)者說(shuō)。
對(duì)于PPP緣何突然火熱，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)胡象明將背后動(dòng)因歸結(jié)為：政績(jī)沖動(dòng)和外部壓力�！耙皇钦賳T有政績(jī)沖動(dòng)，另一方面是受到了對(duì)高速公路、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)發(fā)展有需求的社會(huì)公眾的壓力，但政府又缺乏資金，所以需要‘借錢’�！�
不僅在學(xué)界，同樣主推此項(xiàng)工作的財(cái)政部也有類似看法，監(jiān)管層在布置PPP工作時(shí)，也明確表示要防止地方“一哄而上”。據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者了解，財(cái)政部的試點(diǎn)不會(huì)很快完成，還需要積累經(jīng)驗(yàn)，有待情況梳理好后才會(huì)推廣運(yùn)用。
警惕夸大融資功能
隨著城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進(jìn)，未來(lái)需要的資金規(guī)模更為龐大，如財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安此前表示，城鎮(zhèn)化所需資金約42萬(wàn)億元；但從財(cái)政收支情況來(lái)看，近兩年全國(guó)公共財(cái)政收入保持在11萬(wàn)億~12萬(wàn)億，同時(shí)政府剛性支出仍在增加，收入與支出已經(jīng)相當(dāng)。公開資料顯示，一些地方償債對(duì)土地出讓收入的依賴度較高。
在此形勢(shì)下，PPP正被視作破解土地財(cái)政困局的籌資“神器”。但也有越來(lái)越多的學(xué)者開始呼吁，不要過(guò)分夸大PPP的“融資”功能，否則可能“物極必反”。
在近期中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所主辦的“地方財(cái)政投融資與公私合作學(xué)術(shù)研討會(huì)”上，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔等多位學(xué)者均表示，PPP不僅僅是“融資”手段，更是一種管理手段，如果簡(jiǎn)單希望化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而盲目追求融資效果，可能會(huì)難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。
“融資是內(nèi)容之一，(PPP)更是一種管理模式，如果只說(shuō)融資，恐怕解決不了現(xiàn)在想解決的問(wèn)題。”孫潔說(shuō)。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授崔軍也認(rèn)為，PPP更多是一種管理手段，不否認(rèn)它有融資功能，但如果過(guò)分夸大融資功能，像現(xiàn)在的融資平臺(tái)公司一樣用到“極致”，“可能會(huì)帶來(lái)新的危機(jī)，或者會(huì)走不下去”。
在較早開始研究PPP的財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康和孫潔合作的文章中，對(duì)PPP管理模式和融資模式的區(qū)別有一段論述。他們認(rèn)為，融資只是PPP的目的之一，并不是全部，政府和公共部門除了利用民營(yíng)部門的資本以外，大多都還利用了民營(yíng)部門的生產(chǎn)與管理技術(shù)；其次，融資更多是考慮將自己的風(fēng)險(xiǎn)最小化。而PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化；最后，與風(fēng)險(xiǎn)控制相對(duì)應(yīng)，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社會(huì)綜合效益最大化的導(dǎo)向，作為PPP管理模式中的合作雙方，又是受到不允許過(guò)分追求局部利益的制約的，因?yàn)檫@一模式涉及更多的公眾利益。
“在PPP管理框架下，政府為了吸引民間資本進(jìn)入，減少民營(yíng)部門的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)確保其經(jīng)營(yíng)具有一定的收益水平，但又不應(yīng)收益過(guò)高，如果收益過(guò)高，政府方面也會(huì)作出相應(yīng)控制�！鄙鲜鑫恼路Q。
或?qū)⒔⒏骷?jí)PPP中心
據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者了解，在地方政府對(duì)PPP熱情高漲的背景下，現(xiàn)在已有省級(jí)政府在探討成立PPP中心、PPP管理中心等機(jī)構(gòu)。另?yè)?jù)媒體報(bào)道，財(cái)政部也正在醞釀成立PPP中心。江蘇省已被財(cái)政部確定為建設(shè)省級(jí)PPP試點(diǎn)中心的省份之一，湖南、浙江等省份仍在爭(zhēng)取PPP模式在當(dāng)?shù)芈氏仍圏c(diǎn)。
財(cái)政部官方網(wǎng)站日前刊登了一則署名為清潔發(fā)展機(jī)制基金的文章。下屬于財(cái)政部的中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心成立三年多來(lái)，一直在探索通過(guò)PPP動(dòng)員社會(huì)資金參與節(jié)能減排項(xiàng)目。
文章稱，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，PPP中心是成功推廣應(yīng)用PPP的重要支持機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著政策咨詢、技術(shù)支持、能力建設(shè)、促進(jìn)或直接投資等重要職能。凡是PPP市場(chǎng)較成熟的國(guó)家，都建立了國(guó)家PPP中心甚至地方PPP中心。作為PPP專門管理機(jī)構(gòu)，PPP中心利用自身專業(yè)人員和大量外圍專家，可以為政府提供專業(yè)技術(shù)支持，有效解決政府在PPP管理上的機(jī)制性失效問(wèn)題，在成功推行PPP中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。
事實(shí)上，國(guó)家層面的PPP中心設(shè)置主要有兩種方式，一種設(shè)立于財(cái)政部，如英國(guó)、澳大利亞維多利亞州、南非等，另一種獨(dú)立于政府部門之外，如德國(guó)、韓國(guó)。
“國(guó)外成功運(yùn)行的PPP中心大多設(shè)于財(cái)政部，這樣有利于將PPP與其他財(cái)政支出、政府債務(wù)等統(tǒng)籌管理�！鄙鲜鑫恼路Q。
地方層面是否設(shè)立PPP中心，則在很大程度取決于本國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以及投資決策權(quán)的下放程度。在英國(guó)、澳大利亞、巴西、德國(guó)、印度、墨西哥等許多國(guó)家，除設(shè)立國(guó)家PPP中心外，均設(shè)立了地方PPP中心。
盡管政府意愿在PPP推廣中起到了關(guān)鍵作用，但有學(xué)者建議，要提防地方對(duì)于醞釀PPP中心熱情過(guò)度，將此視為一個(gè)“謀官”之處，決策也需要更加透明公開，防止地方主政官員“一言堂”，拍腦袋做決定。
“合同管理”對(duì)政府提出新挑戰(zhàn)
PPP不只是融資手段，長(zhǎng)達(dá)20~30年的合同期以及復(fù)雜的管理過(guò)程，對(duì)政府的管理能力提出很高的要求�！肮芾砗贤呛诵�。”在上述研討會(huì)上，多位財(cái)政學(xué)者反復(fù)提出這一觀點(diǎn)。
在定價(jià)管理方面，國(guó)內(nèi)外均存在并不成功的案例。如美國(guó)1992年以合同外包的形式成立了美國(guó)濃縮鈾公司，要求公司致力于核電技術(shù)升級(jí)并在50年特許經(jīng)營(yíng)期滿后，交回聯(lián)邦政府。該公司利用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)于1999年成功上市，上市后私人部門覺得賺錢很成功，就停止了核電技術(shù)升級(jí)，2000年關(guān)閉了兩家生產(chǎn)濃縮鈾設(shè)備的廠商。最新數(shù)據(jù)顯示，這家公司由于遲遲未能開發(fā)低成本高效率的新技術(shù)，已經(jīng)喪失了競(jìng)爭(zhēng)力，面臨破產(chǎn)清算。
有分析對(duì)此認(rèn)為，公用事業(yè)改革應(yīng)該在堅(jiān)持公益性的前提下引入民營(yíng)資本，用法規(guī)來(lái)監(jiān)督，最終達(dá)到效率和公平的最優(yōu)。不能因政府有財(cái)政壓力，就把公有事業(yè)作為一個(gè)盈利行業(yè)賣掉，令其簡(jiǎn)單成為公司牟利的手段。
財(cái)政部財(cái)科所研究員孟翠蓮則認(rèn)為，財(cái)政部未來(lái)要推的PPP應(yīng)該采取彈性定價(jià)，會(huì)讓私營(yíng)部門盈利，但不會(huì)是暴利。孟翠蓮建議建立一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)，同時(shí)還要有績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調(diào)整投資回報(bào)率，從而對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力。
此外，為了吸引資金，地方政府往往承諾“兜底”，以至于后期產(chǎn)生高昂成本。有學(xué)者建議說(shuō)，要防止惡性競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)樵谶@個(gè)過(guò)程中需要引入大量資金，肯定會(huì)產(chǎn)生一定競(jìng)爭(zhēng)，省際之間、地區(qū)之間不能為了吸引資金讓渡過(guò)多的利益。
建議立法先行
去年年底公布的“十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃”，將“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法”列為二類立法項(xiàng)目，即需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案。
國(guó)家發(fā)改委的信息顯示，發(fā)改委法規(guī)司早已著手研究基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法工作，將按照在2014年上報(bào)國(guó)務(wù)院，2015年完成國(guó)務(wù)院審查并提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，本屆人大任期內(nèi)出臺(tái)的目標(biāo)安排工作進(jìn)程。
孟翠蓮表示，推廣PPP應(yīng)當(dāng)立法先行，“可以學(xué)習(xí)房產(chǎn)稅先立法后征稅，我們目前正在探討的《特許經(jīng)營(yíng)法》肯定會(huì)有助于降低交易成本等，為PPP提供制度性的土壤，而不是當(dāng)作一個(gè)政府找錢的工具。”
她還認(rèn)為，PPP是長(zhǎng)期的戰(zhàn)略合作關(guān)系，這需要公私雙方都有契約精神，長(zhǎng)期來(lái)看會(huì)有大量資金進(jìn)入，應(yīng)當(dāng)用法律來(lái)規(guī)范雙方的責(zé)任義務(wù)分擔(dān)等�！澳壳罢鸩莸摹短卦S經(jīng)營(yíng)法》會(huì)面臨很大的難題，要克服法律上面的很多空白，以及法律之間‘打架’的問(wèn)題�！�
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