4月17日公布的2014年全國人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃中，赫然出現(xiàn)“修改預(yù)算法”的任務(wù)。而最新消息顯示，將于4月21日開幕的十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議，將迎來該法案的第三次審議。
預(yù)算法憑借其“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的影響力成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。2012年6月提交二審后，這一法案在面向全社會(huì)的征求意見中，吸引了1.9萬人參與，征集到33萬條意見，在目前所有公開征集意見的60部法律中居第二位。
預(yù)算法緣何引發(fā)公眾如此廣泛關(guān)注？遲遲到來的三審有望破解哪些財(cái)稅改革難題？落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定，預(yù)算法該如何更好監(jiān)督政府花錢？記者采訪權(quán)威業(yè)內(nèi)專家透視這一法案背后的民生期待。
管好納稅人每一分“血汗錢”
“貪污受賄十萬百萬，社會(huì)關(guān)注度很高，但是決策不科學(xué)、預(yù)算不嚴(yán)謹(jǐn)，所造成的損失和浪費(fèi)，往往可能是數(shù)億上百億，公眾關(guān)注度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠�！币幻胤截�(cái)政部門負(fù)責(zé)人坦言，要杜絕這樣的問題，還要靠預(yù)算法給力才行。
所謂財(cái)政預(yù)算，就是一本國家的大賬本，比如去年財(cái)政花了多少錢，今年財(cái)政預(yù)算怎樣，錢花到哪兒去了等。預(yù)算合理與否，直接關(guān)系到納稅人的“血汗錢”花得是否值得。
在法學(xué)家眼中，預(yù)算法是一部事關(guān)民生福祉的經(jīng)濟(jì)憲法�！昂芏嗳擞X得預(yù)算離自己很遠(yuǎn)，實(shí)際上就像百姓自家賬本一樣，政府預(yù)算處處寫著民生�！敝袊�(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文對(duì)記者說。
他指出，預(yù)算涵蓋政府收與支，其中收入主要靠稅收，稅收連著千家萬戶。預(yù)算法旨在規(guī)范政府收支行為，管好納稅人的每一分“血汗錢”，背后還涉及中央和地方關(guān)系、立法和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、政府和百姓的關(guān)系，可以說是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“憲法”。
此次預(yù)算法的修訂，直接牽動(dòng)了無數(shù)國人的目光。我國現(xiàn)行《預(yù)算法》自1995年開始實(shí)施。2005年啟動(dòng)修訂，2011年12月提交十一屆全國人大常委會(huì)第24次會(huì)議初審，2012年6月進(jìn)行二次審議，目前已跨越三屆人大。
從“霧里看花”到透明財(cái)政
財(cái)政預(yù)算公開但不夠透明，不僅是普通民眾，甚至連人大代表都直呼“看不懂”，這一直是公眾熱切關(guān)注的話題。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2014年，我國預(yù)算的財(cái)政收入超過13.9萬億元，支出超過15萬億元。如何打造透明財(cái)政，管好龐大的國家“錢袋子”，無疑是修改預(yù)算法的焦點(diǎn)所在。
在業(yè)內(nèi)人士看來，打造透明財(cái)政所以難，在于一系列改革難題，如預(yù)算公開、地方債、轉(zhuǎn)移支付改革、預(yù)算管理和監(jiān)督等，勢必觸及各方面利益，背后博弈激烈，意見差異較大。
此次預(yù)算法三審，恰逢黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)深化財(cái)稅體制改革做出了總體部署，其中明確提出要改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。不少專家表示，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)把財(cái)稅改革的最新表述盡早在新預(yù)算法修訂草案中“落地生根”，以法律文本率先體現(xiàn)出來，以便能為財(cái)稅改革“啃硬骨頭”提供強(qiáng)有力的法制化推動(dòng)作用。
“希望新預(yù)算法修改能把預(yù)算法制化、透明化作為落實(shí)決定精神的第一槍，不僅要把中央精神落實(shí)到法規(guī)條例中，還要更具可操作性�！卑不帐∪舜蟪Ｎ瘯�(huì)預(yù)算工委主任莊立權(quán)說。
人大審查監(jiān)督權(quán)是否可操作細(xì)化
不受監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗。預(yù)算法是對(duì)政府如何花錢的監(jiān)督，那么人大代表的監(jiān)督權(quán)能否落地、是否可操作、可細(xì)化，也是公眾對(duì)預(yù)算法三審修改的期待之一。
“招待費(fèi)查得嚴(yán)了，會(huì)議費(fèi)就多了，會(huì)議費(fèi)查得嚴(yán)了，別的科目錢又多了。”一位地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)人表示，個(gè)別部門的三公消費(fèi)就像泥鰍，這里查得嚴(yán)了就往那里鉆，要想根本上解決這個(gè)問題，只有從整個(gè)財(cái)政預(yù)算的層面才能全部封死。另外，不管是公車私用、公款吃喝、公費(fèi)旅游等諸多公眾關(guān)注度高、反感度高的頑疾，說白了都是和財(cái)政預(yù)算有關(guān)的，把財(cái)政預(yù)算公開透明了，這些貓膩也就沒有了藏身之地。
當(dāng)前，雖然人大對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督力度不斷加大，但總體看仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。如預(yù)算法修訂備受關(guān)注的地方債問題，是否放開地方政府自行發(fā)債一直是該法案修訂的一大焦點(diǎn)，但從前兩次修訂稿看，均未對(duì)地方債問題“開閘”。
“防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，僅靠堵是不行的，關(guān)鍵是做好監(jiān)督，尤其是發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，這也是預(yù)算法修訂應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。”社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇說。他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，預(yù)算法還應(yīng)更強(qiáng)調(diào)對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為的監(jiān)督追責(zé)�！皼]有懲罰制度作為救濟(jì)措施的法律，都是紙老虎�！保ㄐ氯A社）
今年中央“三公”預(yù)算再減8億
截至目前，超過90家中央單位亮出了各自的“三公賬本”。
18日起，財(cái)政部、國家發(fā)改委等中央政府部門陸續(xù)在其網(wǎng)站公布2014年的部門預(yù)算，這也是中央部門連續(xù)第五年推進(jìn)部門預(yù)算公開。
財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年中央本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算71.51億元，這一數(shù)據(jù)與去年執(zhí)行數(shù)略有下降，比去年年初預(yù)算減少8.18億元，下降10.3%。
壓縮、取消部分出國團(tuán)組
數(shù)據(jù)顯示，去年中央本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款執(zhí)行數(shù)為71.54億元，較年初預(yù)算相比減少8.15億元，下降10.2%。
去年的中央“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款執(zhí)行數(shù)中，因公出國(境)費(fèi)16.92億元，公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)42.53億元，公務(wù)接待費(fèi)12.09億元。較預(yù)算數(shù)減少的8.15億中，因公出國(境)費(fèi)減少4.44億元，公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)減少1.46億元，公務(wù)接待費(fèi)減少2.25億元。
財(cái)政部對(duì)此的解釋為，主要是各部門貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定和厲行節(jié)約有關(guān)要求，壓縮、取消部分出國(境)團(tuán)組，加強(qiáng)公務(wù)用車管理，規(guī)范公務(wù)接待活動(dòng)，“三公”經(jīng)費(fèi)支出減少。
去年下半年，財(cái)政部下發(fā)文件，要求中央國家機(jī)關(guān)各部門對(duì)2013年一般性支出統(tǒng)一按5%比例壓減。通知明確指出，重點(diǎn)壓減辦公樓和業(yè)務(wù)用房建設(shè)及修繕支出、會(huì)議費(fèi)、辦公設(shè)備購置費(fèi)、差旅費(fèi)、車輛購置和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、因公出國(境)經(jīng)費(fèi)等。
預(yù)算總規(guī)模只減不增
根據(jù)中央財(cái)政2014年的安排，今年“三公”經(jīng)費(fèi)中，因公出國（境）費(fèi)19.76億元，公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)41.27億元(其中,公務(wù)用車購置費(fèi)6.63億元,公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)34.64億元)，公務(wù)接待費(fèi)10.48億元。
與2013年年初預(yù)算相比，今年中央本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算減少8.18億元主要在于，因公出國(境)費(fèi)減少1.6億元，公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)減少2.72億元，公務(wù)接待費(fèi)減少3.86億元。
與2013年執(zhí)行數(shù)相比，2014年中央本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算減少0.03億元，主要在因公出國（境）費(fèi)增加2.84億元，公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)減少1.26億元，公務(wù)接待費(fèi)減少1.61億元。
財(cái)政部表示，因公出國(境)費(fèi)增加主要是受出國（境）費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、出訪任務(wù)增多、參加國際賽事等因素影響。
財(cái)政部表示，財(cái)政部將按照要求繼續(xù)完善“三公”經(jīng)費(fèi)管理制度，細(xì)化中央部門“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算規(guī)模，確保中央本級(jí)年度“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算總規(guī)模比上年只減不增。
2012年4月，國務(wù)院對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”公開作出要求，要求省級(jí)政府兩年內(nèi)全面公開“三公經(jīng)費(fèi)”，對(duì)中央部門的公開則更為嚴(yán)格，要求中央部門細(xì)化“三公經(jīng)費(fèi)”的解釋說明，公開車輛購置及保有量、因公出國(境)團(tuán)組數(shù)及人數(shù)、公務(wù)接待有關(guān)情況，公開行政經(jīng)費(fèi)支出情況。
如何防止接待費(fèi)“向下轉(zhuǎn)移”
我國預(yù)算支出分類科目分為類、款、項(xiàng)、目4個(gè)級(jí)次。根據(jù)各部門公布的數(shù)據(jù)，今年的預(yù)算公開支出功能分類已經(jīng)到了項(xiàng)級(jí)科目，而去年僅有教育、科學(xué)等支出公開到了項(xiàng)級(jí)。
不過，部門三公經(jīng)費(fèi)恐難直接進(jìn)行對(duì)比，如連年公務(wù)接待費(fèi)數(shù)額最大的國家稅務(wù)總局，今年此項(xiàng)預(yù)算數(shù)仍為所有部門中最多的，達(dá)到39431.44萬元，而這已經(jīng)比2013年預(yù)算數(shù)有所減少。國家稅務(wù)總局此前解釋，原因在于國家稅務(wù)系統(tǒng)屬于垂直管理，下轄各省市國稅局系統(tǒng)人員龐大。
被指接待費(fèi)預(yù)算在2000萬元以上的農(nóng)業(yè)部日前也在網(wǎng)站發(fā)布說明，指出農(nóng)業(yè)部系統(tǒng)總?cè)藬?shù)為174601人，其中在職人員93531人，離退休人員81070人，是中央國家機(jī)關(guān)中規(guī)模最大、人數(shù)最多的部門之一。2014年，農(nóng)業(yè)部在職人員年人均公務(wù)接待費(fèi)預(yù)算僅為263元。
而在《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者隨機(jī)采訪的普通民眾中，不少人表示對(duì)中央部門公布的三公經(jīng)費(fèi)沒有“概念”，仍不知道具體花去了哪里，哪一筆支出是不合理的，“不直觀”是最多的評(píng)價(jià)。
“三公經(jīng)費(fèi)”減少是否真的意味著更多資金被節(jié)省下來？去年對(duì)中央部門的審計(jì)結(jié)果顯示，受“三公經(jīng)費(fèi)”控制等影響，出現(xiàn)大量接待費(fèi)用向下屬事業(yè)單位轉(zhuǎn)移的情況。