從根本上講，債務(wù)的本質(zhì)是對(duì)信用的過(guò)度透支，高債務(wù)無(wú)論對(duì)于哪一個(gè)國(guó)家都是跨不過(guò)去的 “懸崖”。因此，如何化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也成為世界各國(guó)的一大難題。
當(dāng)前，我國(guó)債務(wù)金融風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，而解決思路似乎主要是按照“去杠桿”、“去債務(wù)”等方式，但伴隨而來(lái)的卻是實(shí)體融資成本大幅上升和整個(gè)社會(huì)流動(dòng)性的結(jié)構(gòu)性緊張。事實(shí)上，治病必須對(duì)癥下藥，筆者以為，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)必須
“標(biāo)本兼治，疏堵結(jié)合”。
12月30日，審計(jì)署公布數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬(wàn)億元。雖然債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。筆者認(rèn)為，地方債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在地方資產(chǎn)負(fù)債表的期限錯(cuò)配和資產(chǎn)收益低下。資產(chǎn)方往往是期限較長(zhǎng)的固定資產(chǎn)投資，現(xiàn)金流不足，而負(fù)債方則是各種類(lèi)型和期限的債務(wù)，隨著持續(xù)調(diào)控，特別是平臺(tái)貸款“降舊控新”管理，新借債務(wù)可能期限縮短而資金成本偏高，因此地方債務(wù)看似是債務(wù)問(wèn)題，實(shí)際上對(duì)整個(gè)社會(huì)的溢出風(fēng)險(xiǎn)非常大。
從資金結(jié)構(gòu)來(lái)看，地方政府貸款中54%的期限在5年以上，2011年到2015年期間，大量地方債將進(jìn)入還本付息期，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。
從債務(wù)分布來(lái)看，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)在2011年和2012年到期較多，這直接導(dǎo)致地方政府這兩年還本付息壓力較大。根據(jù)模型預(yù)測(cè)，2014年以后，地方政府或?qū)⒊霈F(xiàn)資金缺口。即使考慮到借新還舊，即部分資金缺口可由銀行新增信貸進(jìn)行彌補(bǔ)，2015年后將會(huì)出現(xiàn)絕對(duì)資金缺口。
從債務(wù)負(fù)擔(dān)來(lái)看，2013、2014年地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)最沉重，隨著平臺(tái)融資集中到期，未來(lái)兩年到期債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)更快，而財(cái)政收入增幅則難以大幅提升，屆時(shí)地方政府以及融資平臺(tái)將面臨更大還本付息壓力。
因此，當(dāng)前在控制增量同時(shí)，必須對(duì)債務(wù)總量進(jìn)行優(yōu)化，采取“標(biāo)本兼治，疏堵結(jié)合”化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并建立解決債務(wù)問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。
就資產(chǎn)方而言，可考慮存量資產(chǎn)注入，將地方政府存量資產(chǎn)，比如路橋、隧道、自來(lái)水廠等，劃撥給相應(yīng)投資集團(tuán)，納入投融資集團(tuán)的固定資產(chǎn)。
筆者建議成立地方“壞賬銀行”，主要負(fù)責(zé)地方債和不良資產(chǎn)處置，其購(gòu)入不良資產(chǎn)應(yīng)采取債務(wù)重組方式進(jìn)行處置，可以對(duì)外轉(zhuǎn)讓。同時(shí)建立基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，完善地方政府投資項(xiàng)目退出機(jī)制，以便于地方退出部分國(guó)有股權(quán)，盤(pán)活地方政府融資平臺(tái)資產(chǎn)，通過(guò)資產(chǎn)證券化等金融手段為新項(xiàng)目籌集資金。
筆者認(rèn)為可以考慮將部分城投債轉(zhuǎn)為市政收益?zhèn)�，將公用事業(yè)類(lèi)城投債定位為市政收益?zhèn)�，并在地方政府預(yù)算中設(shè)立特別賬戶，進(jìn)而從根本上降低政府融資對(duì)社會(huì)融資，特別是實(shí)體部門(mén)融資需求的擠出效應(yīng)。
此外，還可以構(gòu)建土地受讓金管理和儲(chǔ)備制度，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。一是土地出讓金收入經(jīng)法定程序，可由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、地方財(cái)政局、稅務(wù)局及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司設(shè)置財(cái)政專(zhuān)戶，保證收入及時(shí)納入管理和儲(chǔ)備機(jī)制內(nèi)，其他部門(mén)不得私設(shè)賬戶。二是以實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出責(zé)任配置與財(cái)政收入籌集能力相適應(yīng)為目標(biāo)，建立完善土地征收績(jī)效評(píng)價(jià)體系。三是對(duì)地方政府土地受讓?zhuān)珖?guó)人大以及審計(jì)署必須發(fā)揮監(jiān)督和審計(jì)作用，加大審查和執(zhí)法力度。四是編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，提高地方預(yù)算透明度。中長(zhǎng)期來(lái)看，各級(jí)政府應(yīng)編制完整資產(chǎn)負(fù)債表。政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)和預(yù)算報(bào)告應(yīng)披露有法律效力的擔(dān)保所導(dǎo)致的或有負(fù)債。
而更加重要的是，從制度成因上看，地方債務(wù)不受約束的擴(kuò)張也與政府的隱形擔(dān)保體制息息相關(guān)。由于地方政府對(duì)融資成本不敏感，這使得地方政府債務(wù)變成一種低風(fēng)險(xiǎn)、高收益資產(chǎn)，從而實(shí)體經(jīng)濟(jì)從融資市場(chǎng)被擠出，加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲。特別是國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，以地方政府為主導(dǎo)的投資擴(kuò)張，使得對(duì)資金有饑渴癥的地方政府通過(guò)表外貸款、銀行間債務(wù)融資等形式與其對(duì)接，大量資金流向地方融資平臺(tái)和政府驅(qū)動(dòng)投資行業(yè)，造成資源嚴(yán)重錯(cuò)配。
從這個(gè)意義上講，不徹底改變我國(guó)政府的隱性擔(dān)保制度，不切斷隱性擔(dān)保體系導(dǎo)致的資源錯(cuò)配，不盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算體制由收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變、建立財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理體系，我國(guó)的債務(wù)金融風(fēng)險(xiǎn)不斷上升的局面難以根本性改變。