《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日在山西、內(nèi)蒙古、寧夏等煤炭主產(chǎn)區(qū)采訪了解到，近年來(lái)，傳統(tǒng)污染嚴(yán)重省區(qū)的污染治理工作初見(jiàn)成效，縱向看已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境治理的“拐點(diǎn)期”，但受“九龍治水”、體制機(jī)制不順、法制建設(shè)滯后等一系列矛盾制約，基層環(huán)保工作難度越來(lái)越大。接受采訪的一些基層環(huán)保干部表示，制約當(dāng)前污染治理的深層矛盾亟需破解，如果久拖不決，污染治理有可能長(zhǎng)期陷入“瓶頸期”。
“小馬拉大車”：“人少事多”改觀難
“基層環(huán)保工作中最大的困難，就是機(jī)構(gòu)建設(shè)薄弱，人少、事多的矛盾越來(lái)越突出�！眱�(nèi)蒙古鄂爾多斯市環(huán)保局局長(zhǎng)董介中說(shuō)，由于地處西部地區(qū)，鄂爾多斯市環(huán)保局成立時(shí)間較晚，１９９７年才從建設(shè)部門(mén)分離出來(lái)，人員編制多年未有變化。
目前，鄂爾多斯市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站管轄地域面積超過(guò)８萬(wàn)平方公里。董介中說(shuō)：“內(nèi)蒙古地域遼闊，環(huán)保監(jiān)測(cè)工作很多時(shí)間都要花在路上。我們至少需要７０名工作人員才能保證工作及時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)，可現(xiàn)在只有３９名。”
內(nèi)蒙古全區(qū)環(huán)保系統(tǒng)共有執(zhí)法人員１８００多名，而監(jiān)管企業(yè)則高達(dá)３００００多家，平均每名執(zhí)法人員要監(jiān)管６４５平方公里的２０多家企業(yè)，有限的環(huán)保隊(duì)伍監(jiān)管著如此數(shù)量龐大、分散的企業(yè)，監(jiān)管難度極大。
寧夏這一問(wèn)題同樣普遍。寧夏寧東能源化工基地管委會(huì)環(huán)保局局長(zhǎng)盧毅說(shuō)：“此前，環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化方案和環(huán)境檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)化方案，對(duì)環(huán)保工作的設(shè)備、人員配置做出了具體要求。按照這個(gè)方案，寧東基地的檢測(cè)人員應(yīng)達(dá)到７０人，而現(xiàn)在只有８?jìng)�(gè)，監(jiān)察人員應(yīng)該達(dá)到５０個(gè)，現(xiàn)在只有４個(gè)。”
寧夏石嘴山市環(huán)保局局長(zhǎng)梁福祥說(shuō)，當(dāng)前的環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員配置，與日益繁重的工作實(shí)際極不適應(yīng)。在很多城市，環(huán)保部門(mén)的編制數(shù)字都是七八年前定的，多年來(lái)基本上沒(méi)有變化。以石嘴山為例，雖然２００９年進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，但環(huán)保部門(mén)編制并沒(méi)有增加，
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多省采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，“小馬拉大車”已成為基層環(huán)保部門(mén)面臨的主要難題，不得已只好大量招聘臨時(shí)工以充實(shí)環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)隊(duì)伍。
梁福祥說(shuō)，由于缺少編制和經(jīng)費(fèi)保障，他們難以對(duì)臨時(shí)聘用人員實(shí)施專業(yè)技能培訓(xùn)和在編人員同等福利待遇。因此，聘用人員流動(dòng)性很大，經(jīng)常出現(xiàn)辭職、跳槽等情況，無(wú)形中提高了環(huán)保工作成本。臨時(shí)聘用人員沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，也大大限制了環(huán)保行政部門(mén)充分履行職能。
接受采訪的一些基層環(huán)保干部表示，從全國(guó)層面來(lái)看，國(guó)家壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員是大趨勢(shì)，但編制問(wèn)題應(yīng)通盤(pán)考慮。部分事業(yè)單位市場(chǎng)化改革后，不再需要財(cái)政供養(yǎng)，空出的編制應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充到環(huán)境保護(hù)等需要充實(shí)的機(jī)構(gòu)中。
“九龍治水”：權(quán)責(zé)不清執(zhí)法難
“我國(guó)環(huán)境保護(hù)職能分散在發(fā)改委、經(jīng)信、公安、國(guó)土、住建、交通、水利、農(nóng)牧、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)。”山西省陽(yáng)泉市環(huán)保局局長(zhǎng)金存柱說(shuō)，在具體工作中，各部門(mén)之間協(xié)調(diào)難度很大，制約了環(huán)保工作的有效推進(jìn)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到，現(xiàn)有體制下防治水污染工作的管理模式是：環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)污水處理和城市污水處理廠運(yùn)行；住建部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管城鎮(zhèn)生活污水收集；城管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管城鎮(zhèn)餐飲業(yè)污水收集；農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)田面源污染物收集；水利部門(mén)負(fù)責(zé)河道清淤。還有發(fā)改委、經(jīng)信委、規(guī)劃、國(guó)土資源等部門(mén)都“各有其責(zé)”。
“‘九龍治水’導(dǎo)致我國(guó)環(huán)保事務(wù)缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)籌規(guī)劃，更難以統(tǒng)一執(zhí)行�！币恍┙邮懿稍L的基層環(huán)保局局長(zhǎng)表示，要想做好環(huán)保工作，必須理清體制。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)�！�
然而，部分縣級(jí)環(huán)保局局長(zhǎng)說(shuō)，出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人情等因素考量，地方政府對(duì)環(huán)保部門(mén)日常工作的不正常干預(yù)現(xiàn)象十分普遍。這種干預(yù)越到基層越多，越是大企業(yè)越有“法外豁免權(quán)”。
山西、內(nèi)蒙古、寧夏等地多位環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人建議，參照浙江省海寧市治理水污染的做法，讓“市長(zhǎng)”任“河長(zhǎng)”，真正找到環(huán)保工作“龍頭”，是解決當(dāng)前環(huán)境保護(hù)“九龍治水”的有效做法。連續(xù)多年水環(huán)境考核不合格的浙江省海寧市，從２０１１年開(kāi)始由３０位市委、市人大、市政府、市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)同志分別擔(dān)任全市３０多條市級(jí)河道的“河長(zhǎng)”治水，把“九龍”歸結(jié)到一個(gè)點(diǎn)，由河長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，并樹(shù)立“河長(zhǎng)公示牌”，便于接受群眾監(jiān)督和舉報(bào)。２０１３年上半年，海寧市水環(huán)境考核首次被評(píng)為“良好”�！笆虚L(zhǎng)”任“河長(zhǎng)”，考核和監(jiān)督只需抓“市長(zhǎng)”，簡(jiǎn)潔明了，有利于開(kāi)展環(huán)保工作。
“沒(méi)殺手锏環(huán)保局只是紙老虎”――立法不足執(zhí)法難
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的多位基層環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)環(huán)保法律法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要。
一方面是“立法不足”。寧夏寧東能源化工基地管委會(huì)環(huán)保局局長(zhǎng)盧毅說(shuō)，目前我國(guó)的環(huán)境法律體系由一部母法《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》、《空氣污染防治法》等多部子法構(gòu)成。其中，《環(huán)境保護(hù)法》于１９８９年由全國(guó)人大通過(guò)，至今已有２４年未修改過(guò)。此外，現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)中確立的環(huán)境管理制度存在內(nèi)容重疊、交叉，甚至相互矛盾。一些領(lǐng)域尚存立法空白，如核安全、危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)、生物安全等領(lǐng)域缺少必要的法律依據(jù)。
另一方面是“執(zhí)法乏力”，即對(duì)環(huán)境違法懲罰力度偏弱，行政處罰普遍偏輕，民事賠償范圍過(guò)窄，刑事制裁乏力，并缺少行政執(zhí)行強(qiáng)制手段，很難對(duì)違法企業(yè)構(gòu)成威懾，使得“違法成本低、守法成本高”現(xiàn)象突出。
烏海市環(huán)保局監(jiān)察支隊(duì)長(zhǎng)李文慧說(shuō)，現(xiàn)階段環(huán)保執(zhí)法的特點(diǎn)是：責(zé)任大，任務(wù)重，措施少，手段軟。發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違法行為后，環(huán)保部門(mén)下達(dá)行政處罰，然而罰款額度嚴(yán)重偏低，一個(gè)電廠超標(biāo)排放最高只能罰１０萬(wàn)元，全年下來(lái)不超過(guò)１２０萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其環(huán)保設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的成本�！斑`法成本低、守法成本高”的后果是，一些企業(yè)選擇惡意偷排，關(guān)閉環(huán)保設(shè)備等，甚至明目張膽違法排污。
據(jù)鄂爾多斯環(huán)保局監(jiān)察支隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)蘇雅拉圖介紹，目前查處環(huán)境違法企業(yè)的手段為：前兩次警告，第三次罰款，如果企業(yè)不繳納罰款，執(zhí)法部門(mén)只能通過(guò)法院強(qiáng)制執(zhí)行，但費(fèi)時(shí)費(fèi)力。此外，還可向地方政府申請(qǐng)對(duì)污染企業(yè)實(shí)施停產(chǎn)，但政府未必能夠批復(fù)同意。蘇雅拉圖說(shuō)：“強(qiáng)制手段是執(zhí)法人員的殺手锏，沒(méi)有殺手锏，我們就是紙老虎�！�
“目前實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)違法行為的懲治力度過(guò)于軟弱�！北R毅舉例說(shuō)，有企業(yè)未批先建，環(huán)保部門(mén)根據(jù)法律法規(guī)所能做的是，要求其限期補(bǔ)辦環(huán)境批復(fù)，并處以２０萬(wàn)元罰款。如此一來(lái)，本身違法的企業(yè)就成合法的了。對(duì)于一個(gè)投資幾千萬(wàn)的項(xiàng)目，它的環(huán)境違法成本也就２０萬(wàn)元。
基層環(huán)保干部建議從空氣污染防治、土壤污染防護(hù)、水體保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)等多層次出發(fā)，制定一整套相互呼應(yīng)的法律體系。賦予環(huán)保部門(mén)查封、凍結(jié)、扣押等必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，授予環(huán)保部門(mén)限期治理的決定權(quán)，確保法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。
相關(guān)稿件
晉蒙寧經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型治理環(huán)境污染調(diào)查
我國(guó)宜建立煤化工項(xiàng)目環(huán)保信息透明機(jī)制