地方債“狡兔三窟”“史上最嚴(yán)”審計(jì)逼其現(xiàn)形。新一輪地方債審計(jì)監(jiān)管煉就“火眼金睛”，資產(chǎn)“虛胖”、工程墊資、外單位欠款難逃法眼
“確實(shí)比以往嚴(yán)，而且審計(jì)部門太聰明了，我們以往增資產(chǎn)和藏負(fù)債的‘死角’，這次都被挖出來了�！蹦车爻峭豆疽幻Y深財(cái)務(wù)管理人士對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者說。
他在其電腦上打開了幾張“地方政府債務(wù)明細(xì)表”和“融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析表”，指著“債權(quán)人類別”的下拉菜單和“期末資產(chǎn)情況”兩個(gè)項(xiàng)目，對(duì)本報(bào)記者稱，他是第一次見到如此細(xì)致的科目分類。
隨著7月下旬國(guó)家審計(jì)署宣告政府性債務(wù)審計(jì)將全面開展，這場(chǎng)被稱為“史上最嚴(yán)”的政府債務(wù)審計(jì)將此前地方政府債務(wù)的一些灰色地帶照亮。本報(bào)記者走訪江浙多地一線財(cái)務(wù)人員發(fā)現(xiàn)，通過“外單位”名目騰挪賬目、“借殼貸款”、墊資施工、借新還舊、向居民集資等手段隱匿負(fù)債，通過列入不能或不宜變現(xiàn)的公益性資產(chǎn)虛增資產(chǎn)，這幾種常見的債務(wù)藏匿手段被逼現(xiàn)形。
債務(wù)類型細(xì)致分門別類
在債務(wù)明細(xì)表的“債權(quán)人類別及融資方式”一項(xiàng)中，本報(bào)記者看見了長(zhǎng)長(zhǎng)的自動(dòng)下拉菜單。除了細(xì)分到各類授信機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)“銀行貸款”、傳統(tǒng)“信托融資”，包括外債轉(zhuǎn)貸、國(guó)債轉(zhuǎn)貸和綜合開發(fā)借款的“上級(jí)財(cái)政”類融資，包括地方政府債、企業(yè)債、短融、中票的“發(fā)行債券”，各類證券及保險(xiǎn)業(yè)的金融機(jī)構(gòu)融資之外，還有各地新開發(fā)的融資渠道，如“融資租賃”、“回購(gòu)”(BT)等。
更讓上述財(cái)務(wù)管理人士大呼“頭痛”的是，這一下拉菜單中還明確列有“后三項(xiàng)”：“其他單位和個(gè)人(拖欠/其他)”、“墊資施工、延期付款”和“集資”。
“這樣細(xì)致的分門別類我還是第一次遇上�！彼嬖V本報(bào)，以往其定期做賬或接受有關(guān)部門審賬，對(duì)于債務(wù)類型也就僅僅區(qū)分到銀行貸款、債券籌資、財(cái)政借款、BT/BOT，對(duì)銀行貸款再分列固定資產(chǎn)貸款和流動(dòng)資產(chǎn)貸款，余下的債務(wù)就統(tǒng)統(tǒng)劃歸為“其他”一個(gè)部類。而對(duì)于“其他”里的細(xì)賬目，似乎除了城投公司自己肚子里有賬之外，外部門很難逐筆看清；因此，用該財(cái)務(wù)管理人士的話說，“里頭大有文章”。
而這次審計(jì)，監(jiān)管部門對(duì)債務(wù)類型的劃定使“表外”負(fù)債和違規(guī)集資無藏身之處，尤其是“后三項(xiàng)”。
“外單位往來款項(xiàng)”之謎
“后三項(xiàng)”中，“其他單位和個(gè)人(拖欠/其他)”是一個(gè)新統(tǒng)計(jì)分類。
“原本，我們可以通過‘外單位’的名目騰挪一些賬目，但現(xiàn)在變難了�！鄙鲜鲐�(cái)務(wù)管理人士說。
該人士舉了一個(gè)“借殼貸款”的例子：如果城投公司本身因?yàn)楦骷毅y行地方債務(wù)類信貸規(guī)模管控而借貸困難，為了“搞來資金”，個(gè)別城投會(huì)“借殼貸款”，尋找具有國(guó)有背景的、可獲得大額授信的企業(yè)去貸款，而貸款所需的抵押物(一般為批一塊地)則由城投負(fù)責(zé)提供。
外部企業(yè)獲得貸款后，由于實(shí)質(zhì)資金需求者還是城投公司，由此外部企業(yè)會(huì)繞一圈公司賬目最后把資金打給城投公司，形成實(shí)質(zhì)性的地方債。
“但是在會(huì)計(jì)賬目里，我們會(huì)做成負(fù)債項(xiàng)下的外單位的往來款項(xiàng)�！痹撊耸康莱隽舜饲安僮髦械乃闹貎�(nèi)幕。
其一，由于往來科目的使用管理并不嚴(yán)格，而資金也并不一定一次性劃進(jìn)或劃出，甚至可能在幾個(gè)相關(guān)公司間有進(jìn)出，由此，這筆賬目的會(huì)計(jì)做賬往往沒有銀行貸款那么清晰，有時(shí)也存在部分漏報(bào)的現(xiàn)象。
其二，在上述案例里，城投提供了擔(dān)保物，“還可以悄悄在‘資產(chǎn)’項(xiàng)下增加一筆”，他說。
其三，該財(cái)務(wù)管理人士表示，在應(yīng)對(duì)審計(jì)的時(shí)候，由于外部企業(yè)本身已經(jīng)被統(tǒng)計(jì)了一次借貸，因此為了避免重復(fù)統(tǒng)計(jì)，這筆款項(xiàng)就有理由不被上報(bào)為城投公司的地方政府類負(fù)債。
其四，比上述更為激進(jìn)的操作方式是，外部貸款企業(yè)甚至可以不劃賬給城投，而是直接單獨(dú)開一個(gè)賬戶，并將此賬戶交由城投公司實(shí)際使用，而城投公司在還款時(shí)也將資金打入該賬戶。
但是在“史上最嚴(yán)”的本輪審計(jì)中，由于債務(wù)類型的細(xì)致劃分，使得一些“伎倆”被識(shí)破。更值得注意的是，本輪審計(jì)還將地方政府負(fù)有的債務(wù)由過去的“一刀切”首次分門別類劃分為“負(fù)有償還責(zé)任”、“負(fù)有擔(dān)保責(zé)任”、“負(fù)有其他責(zé)任”多個(gè)類別。這其中，地方政府通過新的舉債主體所形成的地方政府性債務(wù)，就會(huì)在“火眼金睛”的監(jiān)管面前無處藏匿。
“墊資施工”和“集資”
在“后三項(xiàng)”里，還有“墊資施工”和“集資”，其中“墊資施工”在基層政府操作中也屢見不鮮。
本報(bào)記者走訪的另一地級(jí)市下轄區(qū)的平臺(tái)公司一名會(huì)計(jì)稱，他就曾將公司原本就有的資金缺口處理成一項(xiàng)政府工程的建設(shè)費(fèi)用，但實(shí)際上，平臺(tái)公司從一開始就沒有真正支付工程款，而是由建筑企業(yè)墊資承包，至今沒有清償拖欠款。而在賬目上，拖欠的款項(xiàng)是“隱形”的。
在他看來，其中有兩個(gè)深層次原因。第一，一些政府背景的項(xiàng)目在立項(xiàng)和施工等環(huán)節(jié)信息并不完全公開透明，市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制也并不健全。有的施工方因?yàn)橄鄬?duì)“弱勢(shì)”不得不答應(yīng)一些不合理墊資要求，有的施工方則為了賺取墊資的高息甘冒風(fēng)險(xiǎn)，而也有施工單位的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)則和政府部門有一定利益關(guān)聯(lián)。
在這一資金利益鏈條里，被拖欠工程款的施工方也有其對(duì)策：對(duì)下游拖欠材料供應(yīng)商或是分包單位的費(fèi)用。由此，很多基層政府地方債相關(guān)債務(wù)鏈條“一團(tuán)亂麻”，難以完全厘清。
這名會(huì)計(jì)還表示，當(dāng)?shù)胤秸脚_(tái)的融資越來越難，個(gè)別平臺(tái)公司事實(shí)上已經(jīng)玩起了“10個(gè)瓶子9個(gè)蓋”的資金游戲，依靠后一筆融資償還前一筆債務(wù)，或是在上級(jí)審計(jì)單位查賬前，由當(dāng)?shù)卣芭鷹l”從其他國(guó)有背景企業(yè)調(diào)撥一筆資金把缺口臨時(shí)填上。
在這種資金調(diào)度中，也形成了不少的“墊資施工”不入資產(chǎn)負(fù)債表。更甚者，極個(gè)別地方還出現(xiàn)了虛假立項(xiàng)，或是同一個(gè)在施工項(xiàng)目在應(yīng)對(duì)審計(jì)部門現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)“一女二嫁”。
面對(duì)表情驚訝的記者，該會(huì)計(jì)語氣淡定：“每次突擊審計(jì)前，直尺、刀片、膠水都堆在辦公桌上，項(xiàng)目?jī)?nèi)容被重新粘貼后復(fù)印，小車準(zhǔn)備好直接把下來檢查的領(lǐng)導(dǎo)帶去一塊整理好的用地，地旁邊的項(xiàng)目指示牌換一塊，就這樣讓他‘逐筆見賬’、‘逐項(xiàng)見物’”。
此外，也有極個(gè)別地方的政府平臺(tái)公司開始向當(dāng)?shù)鼐用窦Y。“有的是面向特定人群，通過‘委托理財(cái)’的方式。”上述會(huì)計(jì)說。雖然特定人群及其親友也與融資平臺(tái)簽訂委托貸款協(xié)議，但協(xié)議沒有明確投資項(xiàng)目、沒有向投資人披露財(cái)務(wù)信息，僅是一種程序性、格式化的協(xié)議。
不過，原本自作聰明藏匿負(fù)債的個(gè)別地方政府平臺(tái)，卻未料在新一輪審計(jì)中，監(jiān)管部門已識(shí)破這些“手法”。監(jiān)管日趨嚴(yán)格，審計(jì)日趨細(xì)致，也讓“后三項(xiàng)”的灰色地帶被照亮。
“虛胖”資產(chǎn)的“瘦身”
上述某地城投公司財(cái)務(wù)管理人士還向本報(bào)強(qiáng)調(diào)，在新一輪審計(jì)的“融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析表”中，“期末資產(chǎn)情況”一欄除了需列出期末資產(chǎn)總額外，還需分列“不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)總額”，后者包括機(jī)關(guān)辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園、市政道路等公益性資產(chǎn)。
該財(cái)務(wù)管理人士告訴本報(bào)，這些公益性資產(chǎn)本來在統(tǒng)計(jì)融資平臺(tái)總資產(chǎn)時(shí)會(huì)被包括進(jìn)去，由此妝點(diǎn)報(bào)表，更易獲得融資。
本報(bào)記者查閱相關(guān)論著時(shí)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)管理科學(xué)研究院特約研究員、曾任職于江蘇淮安市審計(jì)局的周林林曾對(duì)融資平臺(tái)做過系統(tǒng)、深入的研究。他在一份論著中提出須將“扭曲了的會(huì)計(jì)信息恢復(fù)其本來面目”。在接受本報(bào)電話采訪時(shí)，周林林表示，要清除融資平臺(tái)會(huì)計(jì)信息中的兩種“水分”。
他表示，首先是“剔除虛假注資的不具有實(shí)質(zhì)控制權(quán)的行政、事業(yè)單位資產(chǎn)。平臺(tái)公司即使對(duì)一些學(xué)校、醫(yī)院等不具備實(shí)質(zhì)控制權(quán)，地方政府有時(shí)也會(huì)用一紙公文劃給平臺(tái)公司，造成賬面總資產(chǎn)‘虛胖’”。
而這種“虛胖”在新一輪審計(jì)中已被審計(jì)部門的“火眼金睛”所格外關(guān)注。
其次，周林林還告訴本報(bào)，很多平臺(tái)公司承擔(dān)的政府項(xiàng)目完工后，既不編制竣工財(cái)務(wù)決算，也不沖銷政府撥入的建設(shè)資金，而是長(zhǎng)期累積掛賬，這是導(dǎo)致融資平臺(tái)的賬面資產(chǎn)總額虛高、資產(chǎn)負(fù)債表失真的另一個(gè)原因。
周林林建議，通過新一輪審計(jì)，應(yīng)督促地方平臺(tái)公司將已完工交付的政府建設(shè)項(xiàng)目與政府撥入的資金同時(shí)核銷，消除資產(chǎn)總額中的“水分”。
2011年年初，國(guó)家審計(jì)署曾對(duì)全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府性債務(wù)全面審計(jì)，審計(jì)結(jié)果顯示，三級(jí)政府截至2010年底的政府債務(wù)余額為10.71萬元，其中融資平臺(tái)公司債務(wù)4.97萬億元，占比46.38%。
雖然新一輪審計(jì)的最終結(jié)果仍未公布，但從基層從業(yè)人員的直觀感受來看，“本輪審計(jì)的結(jié)果將更為真實(shí)反映客觀實(shí)際”，上述財(cái)務(wù)管理人士預(yù)計(jì)。