黨的十八屆三中全會提出，“要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善金融市場體系，深化科技體制改革�！贝送�，“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。”
中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云告訴《經(jīng)濟參考報》記者，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并不是指農(nóng)村集體用地會完全等同于國有建設(shè)用地。但這意味著未來農(nóng)村集體用地進行市場化流轉(zhuǎn)的空間將會很大。這一切的前提是要打破當前城鄉(xiāng)二元體制的土地結(jié)構(gòu)。
在操作層面上，鄒曉云認為，應(yīng)該逐步取消農(nóng)村集體用地在征用為國有建設(shè)用地環(huán)節(jié)中的一些限制措施；同時改變和完善征地制度；還要實現(xiàn)農(nóng)村集體用地與國有建設(shè)用地在權(quán)能方面的真正平等。
鄒曉云說，當前農(nóng)民對農(nóng)村集體用地只有承包權(quán)和耕種權(quán)等基本權(quán)利，并不擁有處置權(quán)和使用權(quán)。要想真正打破城鄉(xiāng)二元體制的土地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)一體化的建設(shè)用地市場，其中一個重要的方面是將當前農(nóng)村集體用地的承包權(quán)明確到承包者個人，即農(nóng)民身上，然后再逐步將承包權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)，讓農(nóng)村集體用地最終實現(xiàn)抵押和流轉(zhuǎn)等市場化方式。
“如此一來，對城鎮(zhèn)化而言，將促進土地要素在城鄉(xiāng)一體化過程中能夠更加合理、有效和科學(xué)地進行市場化配置，使得農(nóng)村集體用地在市場化流轉(zhuǎn)方面更為順暢�！编u曉云說，“對農(nóng)民來說，農(nóng)民宅基地的價值會因此進一步提升，在變現(xiàn)方面也會更為便利”。
社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立認為，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場，給農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，意味著土地制度改革將進入快車道，也意味著政府壟斷土地一級市場的局面將成為歷史，土地價格形成機制將出現(xiàn)根本性的變化。簡單說，房地產(chǎn)市場進入了一個新的轉(zhuǎn)折點。”
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院執(zhí)行院長溫鐵軍在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，過去十年間，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了根本性改變，國家全面承擔(dān)起了包括教育、醫(yī)療、低保在內(nèi)的農(nóng)村公共品投入，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利有了重大改觀。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題仍客觀存在。
溫鐵軍說，為推進構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，2005年中央1號文件曾明確提出，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的“兩個反哺”方針。此次三中全會提出的“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)城鄉(xiāng)關(guān)系”正是對以上方針的再次重申。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田表示，今后國家有可能進一步加大對農(nóng)村公共品的投入，以達到“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”的目的，這里面具有很大的政策空間。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻說，以工業(yè)化帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的是打破城鄉(xiāng)二元化鴻溝，讓農(nóng)民能更自由地進入城市和工業(yè)領(lǐng)域。如此既解放了農(nóng)民，又促進了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)形成。他表示，新型的城鄉(xiāng)關(guān)系是一體化發(fā)展的，農(nóng)民進入城市后能馬上融入城市，并能得到平等的公共福利。為了實現(xiàn)這個目標，打破現(xiàn)有戶籍制度限制是必要的。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究規(guī)劃部主任文輝指出，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”這樣鮮明的觀點，在國家公報中明確提出是前所未有的。
文輝認為，雖然戶籍制度、土地改革等此次公報并未有相關(guān)政策出臺，但是破除二元結(jié)構(gòu)重點便是城鄉(xiāng)要素公平配置，而戶籍、土地、公共資源等均包含其中，這是“使市場在資源配置中起決定性作用”的重要方面。
此外，與此前“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”不同的是，此次公報直接提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這或許意味著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革力度將會有實質(zhì)性進展，承包地、集體用地、宅基地等農(nóng)村用地點確權(quán)工作也會加速進行。
專家認為，現(xiàn)階段，農(nóng)村土地在不能自由流轉(zhuǎn)的背景下，價值并不能很好體現(xiàn)。因此，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，也從另一面可以看出農(nóng)村土地入市的可能性。