日前，審計(jì)署公布對(duì)36個(gè)省、市兩級(jí)地方政府主體的審計(jì)結(jié)果顯示，9個(gè)省會(huì)城市負(fù)債率達(dá)100%，資不抵債�！爸袊�(guó)的城市會(huì)不會(huì)破產(chǎn)？”“會(huì)不會(huì)出現(xiàn)中國(guó)的底特律？”一時(shí)間，這些問(wèn)號(hào)成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。
——不發(fā)債并非沒(méi)債務(wù)
嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，我國(guó)的地方政府沒(méi)有債務(wù)。我國(guó)預(yù)算法明確規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。這意味著地方政府不可能直接負(fù)擔(dān)債務(wù)。同時(shí)法律中也沒(méi)有政府破產(chǎn)一說(shuō)，從這個(gè)意義而言，地方政府并不會(huì)走上底特律的破產(chǎn)之路。
但不許地方政府發(fā)債并不意味著地方政府沒(méi)有債務(wù)。過(guò)去10多年，各個(gè)地方政府在快速發(fā)展的同時(shí)也積累了巨額債務(wù)。今年6月，審計(jì)署剛發(fā)布的區(qū)域性地方債務(wù)抽查報(bào)告顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府債務(wù)余額達(dá)到3.85萬(wàn)億元，兩年來(lái)增長(zhǎng)了12.94%，其中16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%。
——地方政府債務(wù)特色
那么，這些債務(wù)從何而來(lái)？現(xiàn)行所謂的地方政府債務(wù)，大多不是地方政府的直接債務(wù)，而是地方政府有或明或暗償付義務(wù)的債務(wù)，包括隱含的擔(dān)保承諾、融資平臺(tái)的軟預(yù)算約束等形式，所以用“政府性債務(wù)”來(lái)定義更合適。
有意思的是，現(xiàn)行存在的地方政府對(duì)融資平臺(tái)舉債的擔(dān)保是非法的，擔(dān)保法規(guī)定，“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”，中央也多次清理地方政府的擔(dān)保行為。較起真來(lái)，這些擔(dān)保義務(wù)也是完全無(wú)效的，是中國(guó)式地方政府債務(wù)的特色：表面上有很多債務(wù)(政府性債務(wù))，深究一下卻沒(méi)什么債務(wù)(法律上不承認(rèn)這些債務(wù))、但實(shí)際上這些就是地方政府的債務(wù)(社會(huì)各界都要求地方政府承擔(dān)這些債務(wù))。而在底特律的融資過(guò)程中不存在這種現(xiàn)象，它的債務(wù)是實(shí)際存在的，也是法律所要求的。
——“中國(guó)沒(méi)有底特律”的最大風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)然，中國(guó)的地方政府不會(huì)成為底特律，更直接的原因是，社會(huì)融資結(jié)構(gòu)與央地關(guān)系的不同。底特律的債務(wù)主要是金融市場(chǎng)中的債券投資者，底特律破產(chǎn)損害的只是特定投資人的利益，尤其近幾年底特律的債券資信差而收益率高，已是垃圾債券，購(gòu)買(mǎi)者大多抱著賭一把的心態(tài)，他的破產(chǎn)根本無(wú)損于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這也是美國(guó)聯(lián)邦政府很“淡定”的原因。
而中國(guó)的地方政府債務(wù)大多以銀行提供的信貸為主，無(wú)視地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必拖累銀行，引發(fā)恐慌，這會(huì)危及金融全局，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。并且這些銀行的股東以中央政府的財(cái)政部、匯金公司為主，“地方生病、中央吃藥”明顯是中央沒(méi)法接受的，這意味著中央不會(huì)放手讓地方政府陷入破產(chǎn)的境地。所以2005年財(cái)政部曾要求“已構(gòu)成擔(dān)保行為的，地方政府要保證償還�！�
這也意味著地方政府不會(huì)像底特律一樣破產(chǎn)。但正是這種心態(tài)，使得地方政府有這樣的心態(tài)：我在任上，建了路、修了橋，功勞是我的，貸款是銀行的，還不還和我沒(méi)關(guān)系。但借了錢(qián)總要還，最終風(fēng)險(xiǎn)全集中到中央政府身上了。這就是“中國(guó)沒(méi)有底特律”模式的最大風(fēng)險(xiǎn)。要改變這一點(diǎn)，恰恰是需要中國(guó)出現(xiàn)底特律，讓中央不再為地方政府兜底，剝離地方政府身上附著的國(guó)家主權(quán)信用，一城一市破產(chǎn)不影響全局，經(jīng)濟(jì)全局的發(fā)展才能更平穩(wěn)一些。