深圳作為我國高度城市化的城市，一直走在土地制度改革前列。但是，由于之前改革倉促，仍然存在未完善征(轉(zhuǎn))地補(bǔ)償手續(xù)的用地，這些地塊雖名義上為國有，但實(shí)際仍被原村集體占有，甚至在無合法手續(xù)的情況下進(jìn)行違法建筑，造成土地資源閑置或低效利用。
有鑒于此，2013年年初，深圳發(fā)布促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的“1+6”文件。由于文件中的《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法(試行)》提出，深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請進(jìn)入市場流通，使得被外界視為禁區(qū)的國內(nèi)土地管理制度改革有了重大突破，這也標(biāo)志著中國土地改革進(jìn)入深水區(qū)。深圳土地與規(guī)劃委員會相關(guān)人員表示，計(jì)劃力爭于年內(nèi)推出一批試點(diǎn)項(xiàng)目用地，為《辦法》執(zhí)行打開局面。
土地國有化轉(zhuǎn)制遺留問題逐漸顯現(xiàn)
事實(shí)上，深圳早于1992年便完成了特區(qū)內(nèi)土地國有化轉(zhuǎn)制，但由于發(fā)展速度過快，深圳很快又開始面臨“無地可用”的困境，深圳又于2004年以城市規(guī)劃“全覆蓋”的方式，將特區(qū)外260平方公里土地轉(zhuǎn)為國有土地，隨之深圳市也成為國內(nèi)首個沒有農(nóng)村建制的城市�！�
值得注意的是，雖然深圳完成了全市土地國有化轉(zhuǎn)制，但仍面臨著更為尷尬的處境：盡管在規(guī)劃中已將原村集體土地征為國有，但大量土地并沒有完成相應(yīng)的補(bǔ)償返還手續(xù)，因此實(shí)質(zhì)上依然屬于村集體及股份公司所有，而隨著城市化進(jìn)程中土地價值的不斷提升，政府也越來越難以支付這筆數(shù)額巨大的補(bǔ)償。
深圳市規(guī)劃和國土資源委員會相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對未完善征(轉(zhuǎn))地補(bǔ)償手續(xù)的用地，名義上雖為國有，但實(shí)際上卻被原村集體占有，政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又往往滿足不了原村集體的要求，導(dǎo)致土地?zé)o法整備至政府手中。同時由于原村集體無合法手續(xù)也無法使用土地，有時甚至還建設(shè)違法建筑，造成土地資源閑置或低效利用，政府和原村集體形成“雙敗”格局。
另一方面，對于那些權(quán)益不清的“灰色地帶”，在歷經(jīng)多年調(diào)整和“灰色開發(fā)”后，其土地權(quán)益的劃分又陷入“剪不斷、理還亂”的困境。
以深圳市光明新區(qū)為例，其管轄轄區(qū)內(nèi)光明街道就面臨著這樣的難題。作為僅存的幾個國有農(nóng)場之一，光明農(nóng)場由于涉及歷史遺留問題，至今土地返還資金分配仍未到位。光明新區(qū)光明街道辦事處黨工委副書記胡在禮向《經(jīng)濟(jì)參考報》記者介紹了光明農(nóng)場的歷史沿革。自1958年建成以來，光明農(nóng)場職工構(gòu)成與其他農(nóng)場有很大不同，一部分是建場之初自帶土地進(jìn)場的老職工，另一部分是1979年從越南回歸的僑民，還有一部分是改革開放后遷來的外來人口。
胡在禮說，為妥善解決光明辦事處原居民要求土地返還訴求，2010年3月，市府四屆158次常務(wù)會議紀(jì)要明確，參照收轉(zhuǎn)集體土地的標(biāo)準(zhǔn)，給予原光明農(nóng)場職工土地補(bǔ)償和非農(nóng)用地。深圳市給予光明新區(qū)、辦事處用于解決土地問題的資源一共有三項(xiàng)，一是土地補(bǔ)償6.4億元，包括土地補(bǔ)償費(fèi)1.9億元，這部分資金是依據(jù)深圳市政府121號令，按照政府歷年來收回光明農(nóng)場的土地，采取集體打包的方式支付，性質(zhì)是集體資產(chǎn)；二是工商用地指標(biāo)104萬平方米，考慮到光明新區(qū)目前土地資源較為緊張，市政府將另外50萬平方米土地按每平方米2000元的價格折現(xiàn)10億元作為土地開發(fā)資金；三是幫扶資金1.6億元，這部分資金是深圳市政府考慮光明農(nóng)場6個革命老村原住民曾作出的貢獻(xiàn)和貧困落后問題，授權(quán)新區(qū)和辦事處用于解決光明民生問題的幫扶資金，性質(zhì)上是財(cái)政資金，由政府決定用途。目前，光明農(nóng)場“原住民”對其中的1.6億幫扶資金的歸屬問題存有疑義。
胡在禮介紹了20億元資金的處理辦法：“根據(jù)接收安置原農(nóng)場職工主體的不同，將問題分為三個部分解決：一是光明辦事處下轄碧眼等8個社區(qū)承接的11567名原農(nóng)場職工，通過‘依托社區(qū)組建股份公司發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)’予以解決；二是光明辦事處下轄白花社區(qū)承接的約800名原農(nóng)場職工，單獨(dú)另案處理；三是光明集團(tuán)承接的5783名原農(nóng)場職工和退休職工，按照啟動光明集團(tuán)土地確權(quán)工作，確權(quán)政策適當(dāng)寬松，在國有企業(yè)體制內(nèi)保障集團(tuán)在冊職工長遠(yuǎn)生計(jì)的原則加以解決。”
但值得注意的是，深圳市政府會議紀(jì)要中明確，“依托社區(qū)成立股份合作公司，作為承接土地、資金的載體”，但直至今日，在6個村共2800多名村民中，有2500多名村民聯(lián)名向有關(guān)部門反映，涉及原住民的村集體補(bǔ)償仍未到位。究其原因，并不是上級政府撥款不及時，而是所需成立的股份制公司一直未有定論。
記者日前在采訪中了解到，光明街道辦事處目前正在碧眼村進(jìn)行成立股份制公司的試點(diǎn)工作。當(dāng)?shù)卮迕駥Υ舜鬄椴唤猓麄儽硎�，成立股份制公司這個方案是由市政府多個部門聯(lián)合確定并在會議紀(jì)要中明確的，光明街道辦事處為何還要進(jìn)行“試點(diǎn)”？村民們擔(dān)心，所謂試點(diǎn)公司的股東根本不是村民們選舉的。
此外，對于光明街道來說，另一個讓人頭疼的事便是違法建筑肆意發(fā)展。作為深圳土地“儲備庫”的光明新區(qū)，違法建筑不在少數(shù)，不少樓盤正在公然叫賣，有的還建在別人的土地上，而這種現(xiàn)象并沒有得到查處。僅距光明街道辦事處三公里左右，一個占地兩萬平方米的“鳳凰農(nóng)貿(mào)市場”拔地而起。深圳國土規(guī)劃委光明新區(qū)分局相關(guān)負(fù)責(zé)人對此表示，此營業(yè)場所并未經(jīng)過相關(guān)部門審批，屬于違法建筑。
那么，違法建筑為何沒有被查處？“監(jiān)管方面真的很難，我們沒有一個人在執(zhí)法過程中沒有被打過�！惫饷餍聟^(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊(duì)相關(guān)人士表示，不是他們不想管，一方面，每次在監(jiān)察時一去就停工，另一方面，權(quán)益不清的灰色地帶，太不好認(rèn)定。
事實(shí)上，根據(jù)深圳市政府公布的資料，截至2010年1月，深圳未辦理任何審批手續(xù)的建筑達(dá)2.93億平方米，占總建筑面積中的39%。另外，2011年深圳全市917.77平方公里建設(shè)用地中有390平方公里土地屬原農(nóng)村集體用地，占建設(shè)用地比例高達(dá)42.5%，其中約有1/4(95平方公里)為合法用地，約3/4該類土地存在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、征轉(zhuǎn)手續(xù)不清、違法建設(shè)等問題。
政策創(chuàng)新欲解土地權(quán)屬爭議
2013年1月，深圳市政府發(fā)布《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法(試行)》，明確指出，未來深圳將根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型實(shí)行差別化供地、差別化地價，并將工業(yè)用地的土地使用權(quán)最高年限下調(diào)至30年。同時，作為深圳拓展產(chǎn)業(yè)用地空間的配套政策，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地也可申請進(jìn)入市場流通。另外，為促進(jìn)農(nóng)村集體土地在土地市場的交易，將健全全市產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)的信息公開和收集制度。
深圳市規(guī)劃和國土資源委員會相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示，《辦法》提到的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法工業(yè)用地和尚未完善征(轉(zhuǎn))地補(bǔ)償手續(xù)的工業(yè)用地，前者是政府將土地使用權(quán)批準(zhǔn)給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并供其使用的建設(shè)用地，后者是在2004年深圳寶安、龍崗兩區(qū)城市化全部農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)制為國有后，即全市土地已經(jīng)國有化后前提下的未完善經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償關(guān)系的土地，與國內(nèi)其他地區(qū)的“集體土地”是有所區(qū)別的，該部分土地入市與國家現(xiàn)行土地政策是基本一致的。
“《辦法》引入市場機(jī)制創(chuàng)新土地收益分配方式，有利于促進(jìn)原農(nóng)村集體將土地釋放出來，拓展深圳產(chǎn)業(yè)空間，為深圳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級服務(wù)�！鄙鲜鋈耸勘硎�。
按照深圳市文件規(guī)劃，深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地放開入市，可以用兩種收益分配方式供選擇，“第一種方式是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，第二種方式是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，并可持有不超過20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套”。
另外，為進(jìn)一步調(diào)動原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位的積極性，申請納入全市統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地市場的合法留用地，免收《深圳市原原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定》中規(guī)定的工業(yè)類用地需繳納的地價。而可進(jìn)行出讓的產(chǎn)業(yè)用地，則需在深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位實(shí)際占用的符合城市規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)用地的基礎(chǔ)上，理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后，才可申請以掛牌方式公開出(轉(zhuǎn))讓土地使用權(quán)。
對此，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會曾表示，深圳在2004年前后就實(shí)現(xiàn)了城市化，土地實(shí)現(xiàn)了國有化。此次政策創(chuàng)新，主要是針對農(nóng)村城市化過程中存在“部分土地權(quán)益有爭議，政府拿不回、集體用不了”的歷史遺留問題，以及部分深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位將土地用于低端廠房建設(shè)、廉價出租的現(xiàn)狀，以期盤活土地資源，為深圳轉(zhuǎn)型升級騰出更大空間。
問題出在明晰產(chǎn)權(quán)方面做的不夠
此次深圳土地管理制度改革被認(rèn)為是拉開土地供給雙軌制的序幕，也可以說是為未來城鎮(zhèn)化土地制度改革探路。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心規(guī)劃研究部主任文輝表示，深圳土地制度改革一直走在我國前列，雖然不具有可復(fù)制性，但其部分內(nèi)容以及改革中所存在的問題值得后期城鎮(zhèn)化城市借鑒。
文輝認(rèn)為，在發(fā)展城鎮(zhèn)化的背景下，很多城市都會遇到和深圳類似的情況，因此，從深圳土改中尋求問題真正原因，便是深圳試點(diǎn)的成功。
“問題的出現(xiàn)多是在明晰產(chǎn)權(quán)方面做的不夠�！蔽妮x認(rèn)為，深圳在未完成土地確權(quán)的條件下便一次性將土地性質(zhì)進(jìn)行更改，才出現(xiàn)很多所謂的歷史遺留問題�！按_權(quán)后至少可以保證現(xiàn)有土地法律規(guī)定年限內(nèi)不會出現(xiàn)問題，而對于超過年限的土地，則需要更全面的頂層設(shè)計(jì)。
“在土地改革過程中，應(yīng)減少政府層面的參與�！敝袊康禺a(chǎn)協(xié)會副會長朱中一表示，現(xiàn)行農(nóng)村土地入市途徑一般是先將農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲杏玫兀偻ㄟ^政府招拍掛等方式將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，這種方式一方面催生地方政府對土地財(cái)政的依賴，另一方面卻并未使農(nóng)民從土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中收益。
朱中一認(rèn)為，深圳市土改政策意在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)益爭議的同時，使農(nóng)村土地使用權(quán)受讓方直接與出讓方對接。這使農(nóng)民直接從土地使用權(quán)出讓中直接受益，并補(bǔ)充地方財(cái)政收入。
“政策設(shè)定都是盡量市場化，使農(nóng)民受益，因此，在后期分配過程中，更應(yīng)該減少政府層面的介入，真正使農(nóng)民自主決定�！敝熘幸槐硎�，這樣一方面加大農(nóng)民土地改革積極性，另一方面，減少在征地過程中農(nóng)民與政府間所產(chǎn)生的矛盾。